外籍人員子女教育政策研究：以上海為例

趙　萱

(復旦大學 社會發展與公共政策學院，上海 200433)

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外籍人員子女教育政策研究：以上海為例

趙萱

(復旦大學 社會發展與公共政策學院，上海 200433)

摘要：國家所制定、頒布的所有有關外籍人員子女教育的決定、辦法、意見、方針、指示、會議內容等旨在為更好地解決外籍人員子女教育問題提供相應的政策建議。上海從20世紀80年代以來出臺和實施的外籍子女教育政策、法規等則是立足于上海國際大都市建設與基礎教育扶持的宏觀背景，將外籍子女教育需求納入到對外開放工作的重要一環，穩步推進。上海市各區縣推出的外籍子女教育操作細則則是公布了轄區內的招收外籍學生學校名錄，明確了轄區內外籍學生入學審批、就讀流程與學籍管理，保證了這項工作的有序開展。

關鍵詞：外籍子女教育政策；背景分析；價值分析；內容分析；上海 [61] 浦東教育.以“外籍學生”作為搜索，http://www.pudong-edu.sh.cn/Web/PD/indexssym.aspx?Page=1&Keyword=外籍學生.

目前上海市接受駐滬外籍人員子女的中、小、幼等教育機構，按照開設主體分為以下兩類：(1)由在中國境內合法設立的外國機構、外資企業、國際組織駐華機構和合法居留的外國人開辦的學校，包括國際學校和補習中心。(2)接受外籍人員子女就讀的上海本地中小學，包括本地學校開設的國際部，以及遍布上海各區、具有接受外國學生參與混班就讀資格的學校。[1](P28)

一、概念的界定

1.統一學校類型的劃分

中國知網上搜到的期刊文獻中大多將上海地區的外籍人員子女學校大致分為3類：(1)由在中國境內合法設立的外國機構、外資企業、國際組織的駐華機構和合法居留的外國人開辦的國際學校，如上海美國人學校；(2)本地學校中設立的國際部，如隸屬華東師范大學二附中的國際部；(3)外國機構和個人開辦的補習中心，如上海青海韓國人補習中心[2](P45～47)[3](P18～19)。根據上海市統計年鑒(2000—2009)關于《上海國際學校一覽》的介紹，2000年至2003年該統計年鑒中所指的“國際學校”包含了國際學校、國際部和補習中心。2004年至2007年間上海市教育統計年鑒中將補習中心排除在“外籍人員子女學校”這一概念范圍外。2007年末開始，辦學資源優渥、師資力量充沛的部分本地中小學紛紛開設國際部或境內班，因此2008年起上海市教委的官網上發布的《在滬外籍人員子女學校名錄(截止2008年12月1日)》中就只包括了由在中國境內合法設立的外國機構、外資企業、國際組織駐華機構和合法居留的外國人開辦的國際學校和補習中心兩類，將本地學校設立國際部的情況排除在外。[4]2010年11月25日解放日報上刊登的《上海市外籍人員子女學校達到32所》一文中，明確上海市外籍人員子女學校包含了：國際學校、補習中心、本地學校下屬國際部。[5]本文贊同這一劃分。現有的統計年鑒和期刊文獻中的數據統計口徑不一，主要原因是界定不清晰，應明確外籍人員子女學校應該包括：國際學校、補習中心、本地學校下屬國際部3類。國際學校指的是由在中國境內合法設立的外國機構、外資企業、國際組織駐華機構和合法居留的外國人開辦的為在中國境內持有居留證件的外籍人員子女進行學歷教學的機構，涉及到幼兒園、小學以及普通中學等學段；補習中心亦由上述個人或團體成立，但只提供教學輔助而非學歷教育；國際部由本地中、小、幼學校依托本校師資和教學力量，為外籍學生、港澳臺生專門設立的教學和學生管理部門，國際部相對獨立，通常設有專門的校舍、宿舍，課程設置及日常管理與學校本部有所區別。

表1　上海市外籍人員子女學校的相關統計(2000—2010)

2.規范研究對象的界定

現行法規政策中對研究對象的描述常出現以下3個概念：外籍學生或外國學生、境外學生或境外兒童、外籍子女或外籍人員子女。經過梳理“外籍學生”的概念包括了以下幾類情況：所在國國籍不是中國卻因各種原因前來中國境內就讀的處于中小幼階段的學生，包括：在華工作、定居的外籍人員隨行子女；在華留學人員子女；已取得外國國籍或永久居留權后回國的華僑子女；已取得外國國籍或永久居留權后回國的華裔學生等；通過申請具有海外招生資格的中小學，前來留學的外國學生；通過國際教育交流組織、國外友好學校前來交流的外國學生。外籍人員隨行子女與傳統意義上的“小留學生”都屬于“外籍學生”這一大概念范疇。境外學生和境外兒童的概念則在國籍這一項有所放寬，除了外籍學生所包含的幾類情況外，還包含了港澳臺籍學生。文中所討論的外籍人員子女指其父母因工作、求學、投資等原因離開所在國，其子女一并隨行前往，需在居留國接受中小幼教育的未成年非中國公民，他們不等同于傳統意義上的小留學生，但同屬外籍學生群體。

二、外籍人員子女學校歷史發展脈絡

早在80年代初，上海市教育局就已著手幫助各國駐滬領事館開辦附屬學校，1976年，日本駐滬領事館內開辦了教讀工作人員子女的日語補習學校，1980年，在上海美國領事館內開辦小學。[14]1988年，當時的上海市教衛辦提出外國人士在滬投資開辦國際學校的設想并通過了上海市政府及相關機構審核，同年日本總領館與上海梅隴副業公司簽訂合同，在滬閔路租賃場地，將原為領館人員子女及在滬日本人子女教讀日語的補習學校擴充為全日制日本人學校。[15]1989年4月，美國總領事館與上海市第三女子中學達成合作協議，將原設在領館內的附屬學校擴充為上海美國學校。[16]上述兩所學校可視為滬上國際學校的先驅。1993年，上海市教育局、市外辦根據《上海市社會力量辦學管理辦法》和國家教委《關于國外機構或個人在華辦學問題的通知》，結合上海實際提出了《關于在上海建辦國際學校的若干意見》，就國際學校的建辦原則與規范、審報程序、管理辦法等提出具體建議，隨后通過了《境外團體或個人在滬舉辦國際學校的管理辦法》對意見中的主要問題進一步規范和補充。同年，上海中學國際部與上海市耀中國際學校相繼成立。1994年上海宋慶齡基金會開辦上海宋慶齡幼兒園國際部。[2](P45～47)

1995年國家教委發布《中華人民共和國國家教育委員會關于開辦外籍人員子女學校的暫行管理辦法》，共20條，對開辦國際學校的申請條件、資料提交、審批過程、辦學權限、招生對象、師資聘任、辦學資源管理等問題作出規定，并允許省、自治區、直轄市人民政府可根據本辦法制定具體規定。[17]同年，上海法國人學校注冊成立。截至1995年，上海共有國際學校5所，最多容納600個小留學生；1998年，滬上共計15所國際學校，在校學生3300多人；[3](P18～19)2000年，共計16所國際學校，5所本地學校國際部，4家補習中心；[6]2003年，已有27所不同類型的外籍人員子女學校，其中包含了7所外籍人員子女的補習中心；[9]2004年，共有19所國際學校，5所上海市重點學校設立的國際部，[10]在校(除補習中心之外)外籍學生已達10800多人；[18](P5)2007年，20所國際學校，5所本地學校中設立的國際部(不包括補習中心)；[13]2008年12月，上海一共有20所國際學校，7所補習中心。[19](P214)上海美國人學校在1980年復校時僅有20余名學生，在2007—2008學年該校招收了來自于40多個國家2900名學生，2009-2010學年校內有來自于30多個國家和地區的2600多名學生，擁有來自16個國家和地區的489名教職員工，一躍成為在上海最大的外籍人員子女學校。[16]上述國際學校根據申請對象將申請流程分為兩類：(1)持有外國護照通過合法渠道來滬工作，并取得《外國人就業證》和《外國人居留證》的外籍人員隨行子女直接去國際學校申請。(2)持有中國護照，但長期在國外生活并獲得國外永久居留權，現回滬工作，且其申請入學的隨行子女在境外連續生活學習超過2年，須憑市教委出具的證明去學校申請。[20]

三、接收外籍人員子女就讀的本地中小學的發展

上海本地中小學接收外籍學生有兩種類型：(1)學校內設國際部或境外班，對外籍學生實行單獨教學與管理，部分學校允許外籍學生達到一定漢語水平后混班就讀于本地班級，如JP中學；(2)校內不設國際部或境外班，僅接受外籍學生參與混班就讀，如XJCJY實驗學校。[1](P28)

1.發展初期：鼓勵的姿態

早在20世紀80年代初一些國家駐滬領事館就提出了外籍人員子女在滬入學問題，為此上海市教育局一方面給上海市第二中學等下發《關于各國駐滬領事館及駐滬機構人員子女就學問題通知》，鼓勵這些學校接收外籍子女混班就讀。[2](P45～47)90年代末隨著改革開放的深化，海外華僑、華人來滬投資、任職人數日益增多，其中不乏攜帶子女前來，尤其是上海市80年代以來出國定居的人員中多數人的子女正值中、小學學習階段，為了讓自己的子女接受華文教育，紛紛把孩子送回上海的中小學校念書。上海市政府為吸引海外高層次留學人員，鼓勵上述人員子女來滬接受教育。1997年7月28日，上海市教育局、僑務辦、臺辦聯合下發《關于鼓勵境外兒童來滬接受華文教育若干規定的通知》，規定由市人民政府僑務辦公室確認香港居民、澳門同胞、華僑、外籍華人的身份，并為其子女出具《香港居民、澳門同胞、華僑、華人的子女來滬就讀證明》，其子女在滬居住地的區(縣)教育局憑該證明按有關規定安排就讀學校。[21]1999年7月21日教育部下發《中小學接受外國學生管理暫行辦法》，就中小學接受外國學生的資格的認證、入學申請的審核、收費項目的參考標準、學業要求作了大致規范。[22]

2.深入發展：規范的需求

伴隨著上海國際化大都市發展進程，越來越多的外籍中小學生出于對中文學習的需求以及扎實的基礎教育、遠低于國際學校的學費等因素，選擇就讀于上海市中小學校。為適應上海改革開放形勢發展的需要，上海市教委在2000年制定《上海市中小學接受外國學生管理實施細則》，含學校資格和條件、學生資格和條件、中小學接收外國學生資格的審批、接收外國學生的中小學管理、職責、義務以及附則共5章。[23]2002—2003年間，上海市接受外籍學生的中小學校達到了71所，2004年，2000名外籍中小學生就讀于150所經過市教委審核的中小學校。[24]為規范起見，2004年4月28日，上海市教委下發《上海中小學接受外國學生單位資格的審批》通知，明確申辦主體、申辦條件、申辦材料、申辦受理、答復時限、審批程序及工作流程圖。[25]同年，上海市教委公布《上海接收外國中小學生學校一覽表(150所)》。[26]2006年，上海市教委《關于本市中小學、幼托園所接受外國學生(幼兒)若干規定的通知》提出按照申請主體的不同劃分為3類：(1)在本市合法任職或就業的外籍人員偕行子女；(2)父母不在滬居住的外籍中小學生；(3)以組團形式來滬短期學習漢語和中國文化的外籍中小學生，分屬不同的受理辦法。[27]

四、外籍人員子女教育政策分析

20世紀90年代教育政策分析在國內逐漸興起，教育政策分析是運用科學的方法及技術，在相關理論的構架中,運用系統分析步驟及方法，對某項教育問題、計劃、方案、政策進行分析，提供可行的教育政策、計劃及方案，使教育政策可以達到預期的教育目標。[28](P11)對于教育政策分析的內容，美國學者洪戈伍德(B.W.Hogwood)與甘恩(L.A.Gunn)認為應包括教育政策內容的分析、教育政策過程的分析、教育政策產出的分析、教育政策評價、教育政策制定的信息分析、教育政策過程分析、教育政策倡導分析。[29]奎德(E.S.Quade)認為政策分析有5個步驟，包括：問題的形成、尋找方案、預測未來的環境、方案影響的模式化、評估方案等。[30](P22～23)孟衛青提出了建立教育政策分析的三維結構，認為：“價值分析主要回答教育政策的價值準則；內容分析主要回答教育政策的目標、手段和對象；過程分析則關注教育政策從制定到執行、評價的所有形式化階段。”[31](P38～40)綜合分析以上有關教育政策分析的諸多界定，文中將教育政策分析視為一門應用性研究，即嘗試運用多學科理論和方法對外籍人員子女教育政策進行分析，試圖發現外籍人員子女教育政策出臺的原因、政策的價值取向、政策內容的本質等問題，以期為更好地解決外籍人員子女教育問題提供相應的政策建議。本文中涉及的外籍人員子女教育政策并不是單指某一具體的政策文本，而是指國家和上海從20世紀80年代以來所制定、頒布和實施的所有有關外籍人員子女教育的決定、辦法、意見、方針、指示、會議內容等。

1.外籍人員子女教育政策制定背景分析

廣義的政策環境是指那些導致政策醞釀的先決條件和壓力，包括很多經濟、社會和政治因素。有鑒于此，明晰政策出臺的背景，能促進更好地理解和分析某項政策。[32](P45)外籍人員子女教育政策制定的背景至少包括以下3個層面：(1)宏觀背景：上海國際大都市建設與基礎教育扶持。常駐外國人口成為衡量城市國際化的重要可量化指標，以最低5%計算，1000萬人口的城市必須擁有50萬常住外籍人士。[33]而據上海統計年鑒相關記錄2010年在滬常住外籍人口僅162481，[34]遠不滿5%的最低指標，但是隨著前來貿易投資、安家落戶的外籍人口的逐年增加，其子女教育的需求成為對外開放工作的重要一環。(2)現實需求：上海市外籍子女教育體系發展現狀。目前上海市接受駐滬外籍人員子女的中小幼教育機構按照開設主體分為國際學校、補習中心、上海本地中小學(包括了本地學校開設的國際部，以及遍布上海各區、具有接受外國學生混班就讀資格的學校)。隨著上海市外籍子女教育體系的逐漸深入發展，相應的教育政策也需緊緊跟上，解決現實問題。(3)國際比較：美日韓外籍子女教育現行政策。全球化運動帶動經濟高速發展，促進文化交流與傳播，進一步加速世界各地的人口遷徙，使得各國國內外籍人員子女義務教育問題日益凸顯，美、日、韓三國雖政策各異，但均堅持義務教育階段外籍人員子女在公立中小學就讀享受同城待遇，這對我國部分沿海城市中小學接受外籍人員子女就讀極具借鑒意義。[35](P50)

2.外籍人員子女教育政策價值分析

教育政策價值分析就是對教育政策活動中的價值系統和價值問題進行確認與分析的一種政策研究方法和方法論，其研究的中心內容是教育政策活動中的“價值選擇”及其“合法性”、“有效性”問題。[36](P80)教育政策是多方利益博弈的最終價值選擇和行動選擇，體現著國家教育行政部門的教育管理意志、公眾的價值訴求及教育政策決策主體、執行主體的價值取向。[37](P7～9)因此，國內學者對教育國際化的討論集中在高等教育階段，出于對教育民族性和本土化的考慮，對基礎教育國際化的討論則是近幾年才有所涉及，允許本地中小學接受外籍人員子女就讀，實為基礎教育對外開放、邁向國際化進程的有益探索。

3.改革開放以來外籍人員子女教育政策內容分析

(1)國家層面出臺的政策

基礎教育階段，國家層面出臺的相關政策，按照適用對象的不同，主要分為兩類：(1)適用于外籍子女學校，如：《關于境外機構和個人來華合作辦學問題的通知》、《中華人民共和國國家教育委員會關于開辦外籍人員子女學校的暫行管理辦法》、《外籍人員子女學校聘用中國公民核準》；(2)適用于本地中小學校，如：《中小學接受外國學生管理暫行辦法》、《學校招收外籍學生和港澳臺學生資格審批》。

表2　國家層面出臺的外籍子女教育政策

(2)上海市政府、市教委出臺的政策

根據2006年上海市教委《關于本市中小學、幼托園所接受外國學生(幼兒)若干規定的通知》，按照申請主體的不同劃分為3類：(1)在本市合法任職或就業的外籍人員偕行子女，可持相關證明向居住地所屬的區縣教育行政主管部門申請，由轄區教育行政主管部門就近安排入學，學校除安排必要的漢語補習之外，一般不為外國學生單獨編班。(2)父母不在滬居住的外籍中小學生申請就讀當地學校，應由其法定監護人委托在滬居住半年以上的外籍人士或中國公民擔任其子女的監護人，在辦理有關法律手續(包括其國籍外交機構的領事認證)后，報區縣教育行政部門審批后安排就近入學。[27]尚在境外的外籍學生也可向本市直接從境外招收外國學生的中小學提出申請，錄取后由學校代為辦理簽證等程序。[27](3)以組團形式來滬短期學習漢語和中國文化的外籍中小學生，需經市教委會同市府外事辦、市公安局審核批準后方可接受，同時由外方組織者事先為他們辦妥有關組織未成年者出入境所需的法律手續，并擔任其在滬期間監護人。[41]

2007年3月21日，由上海市教委、上海市物價局、上海市財政局聯合下發《關于規范本市公辦中小學幼兒園所接受外國學生(幼兒)收費管理的通知》規定：(1)在本市任職或就業外籍人員的偕行子女就讀于本市普通公辦中小學、幼托園所，其學費標準為小學每生每學期3000元、中學(含中等職業學校)每生每學期6000元，住宿費為每生每學期900元；幼兒管理費為全日制每人每月1300元，寄宿制每人每月2300元。(2)華僑子女、持有《上海居住證》B證的外籍人員子女，在本市接受義務教育的，收費標準等同于本市戶籍學生。(3)持有《上海居住證》B證的留學人員子女，在本市接受義務教育、學齡前教育、高中教育的，收費標準等同于本市戶籍學生。上述人員子女持相應合法證件到居住地的區、縣教育部門提出申請，區、縣教育部門按照就近入學原則并結合轄區內學校實際情況，統籌安排招收外國學生的學校，保證符合條件的外國學生入學接受教育，實行混班就讀。(4)對于經市教委核準后，獨立制訂教育計劃，招收直接從境外來滬就讀的外國學生的公辦學校，其最高收費標準分別為學費小學每生每學期不得超過34000元、中學(含中等職業學校)每生每學期不得超過38000元，住宿費每生每學期1300元，幼兒管理費每人每月不得超過6500元，具體收費標準由各學校按照教育規模、教育成本制定，并出具有資質的中介機構的審計報告，報區縣教育、物價和財政部門審批。[42]

為統計滬上中小學內外籍學生人數，上海市教委每年會向各區縣下發統計通知，如《上海市教育委員會關于要求報送2006年度本市中小學外國學生數據統計資料的通知》。[43]為提升上海市中小學外國學生工作的信息化管理水平，由上海市教委委托上海交通大學國際教育學院開發了上海市中小學外國學生管理信息系統，具備日常管理、外國學生數據庫、外國學生數據統計、教育管理質量評估數據采集等功能，涵蓋外國學生工作中招生、教學、簽證、收費和轉學等環節，自2009年9月3日起在本市各區縣教育行政部門、各招收外國學生的中小學正式啟用。[44]

表3　上海市教委出臺的外籍子女教育法規

(續表)

(3)上海部分區縣教育局發布的操作細則

為了貫徹落實國家、上海市等層面出臺的相關法規政策，上海市部分區縣制訂了具體的操作細則，整理相關單位在2005年至2010年公開發布的相關細則和規定，發現細則內容主要集中在以下兩個方面：(1)外籍學生入學審批、就讀流程與學籍管理；(2)公布招收外籍學生學校名錄。

表4　部分區縣教育局發布的關于接受外籍中小學生就讀的規章和細則

綜上所述，國家所制定、頒布的所有有關外籍人員子女教育的決定、辦法、意見、方針、指示、會議內容等旨在為更好地解決外籍人員子女教育問題提供相應的政策建議。上海從20世紀80年代以來出臺和實施的外籍子女教育政策、法規等則是立足于上海國際大都市建設與基礎教育扶持的宏觀背景，將外籍子女教育需求納入到對外開放工作的重要一環，穩步推進。上海市各區縣推出的外籍子女教育操作細則則是公布了轄區內的招收外籍學生學校名錄，明確了轄區內外籍學生入學審批、就讀流程與學籍管理，保證了這項工作的有序開展。

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Vol.19, Sept. 2015

Policy Analysis of Education for Foreign Non-immigrant Children：

Take Shanghai for Example

ZHAO Xuan

(School of Social Development and Public Policy ，Fudan University，Shanghai 200433)

Abstract:The paper takes Shanghai for example, from the Nation and Shanghai local government level to analyze policy of education for foreign non-immigrant children, include policy implementation, policy values, policy issues such as the nature of text in order to identify problems and find improvement.. The study found out that: the state of all decisions and measures, opinions, guidelines and instructions, meeting content relevant of foreign students’ education, provide the corresponding policy recommendations in order to solve the problems. Since 1980s Shanghai has introduced and implemented foreign children’s education policies and regulations based on the Shanghai international metropolis construction and basic education to support the macro background, the demand of foreign children education is an important part of opening work. Districts of Shanghai have launched the foreign children education rules for the operation is released within the jurisdiction of the school to enroll foreign students list, the student entrance examination, as well as school management, ensure that the work carried out in order.

Key words:policy analysis of education for foreign non-immigrant children， background analysis， value analysis， content analysis， Shanghai

作者簡介：趙萱，浙江金華人，復旦大學社會發展與公共政策學院博士后，主要從事教育文化與社會研究。