西方國家霧霾及空氣污染治理的經驗及啟示

摘 要：霧霾及環境問題是我國深化市場體制改革過程中面臨的一大問題，文章總結了英、美、德、日四個國家在如何治理霧霾方面的措施及經驗，進而提出我國治理霧霾及環境問題的建議與對策。

關鍵詞：西方國家 霧霾 經驗

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-030-02

霧霾面積占我國國土面積的1/4，受影響人口約為6億人，霧霾發生時導致機場關閉、道路管制、企業停產，不僅威脅人民的身體健康，而且造成巨大的經濟損失，因此霧霾及由此引發的環境問題是中國當前治理的重要難題之一。霧霾在很多工業發達國家工業化過程中都曾出現過，但最終都得到有效治理，本文以英、美、德、日四個國家為典型，闡述發達國家在如何治理霧霾方面的經驗，從而為中國的霧霾治理提供有益借鑒，實現十八大報告提出的建立“美麗中國”的理念。

一、英、美、德、日治理霧霾或空氣污染的措施

（一）英國治理霧霾的措施

英國是工業革命的發源地，也最早遇到環境問題，1952年倫敦出現大范圍高濃度的霧霾，導致直接或間接死亡人數過萬，成為20世紀的十大環境公害事件之一，促使英國痛下決心治理霧霾。

1.利用稅收政策促進高能耗產業向低能耗產業升級。通過減少對傳統高能耗產業的補貼控制鋼鐵、紡織等產業的發展規模，減少污染源。與此同時，還加大了對服務業的扶持力度。大力發展污染排放少的服務業和高新技術產業。

2.嚴格限制小汽車尾氣排放，鼓勵無污染的出行方式。英國制定并多次修改《清潔空氣法案》，要求所有新車都必須加裝凈化裝置，減少氧氮排放物，對汽車尾氣的有害成分進行嚴格控制，并且推廣使用無鉛汽油。通過收取“交通擁堵費”等費用來改善交通狀況，鼓勵市民采用公共交通工具，通過修建自行車線路網、林蔭步道網等措施提倡市民采用步行、自行車等方式出行。

3.增加城市綠化面積，改善城市環境。在倫敦城市外圍設立綠色環形綠帶，至20世紀80年代外圍環形綠帶面積是城市面積的2.8倍。倫敦市重視生態園林建設，在“花園城市”理念的倡導下，市內綠色植被面積達1/3。經過努力，盡管倫敦人口稠密，但人均綠化面積卻高到24平方米，有利于凈化空氣。

4.實時監控空氣質量并公布結果。英國創建覆蓋全國的監測網絡，用于測量空氣中的各種污染物及其在土地、水中的沉積，并通過官網及時發布空氣質量監測數據，供民眾查詢。為鼓勵全民參與環境保護，開發了相關應用軟件，用戶下載這些軟件后就可方便地查詢所有監測點各種污染物的污染指數和相關數據，便于公眾監督。

5.構建統一的聯合治理體系。英國建立多個部門的聯合治理體系。1996年成立的環境管理機構——英國環境署，統一負責河流、污染、廢物、環境事務，這種新的管制方式使得環境保護與環境管理變得更為綜合、統一，把空氣、土地和水資源進行全面系統的治理。

（二）美國治理霧霾的做法

相對于英國的倫敦，1943年美國洛杉磯“洛杉磯霧霾”事件及其后的“光化學煙霧”污染，促使美國政府和市民下決心采取措施根治霧霾。

1.成立專門的空氣質量管理機構。1970年以前，美國還沒有聯邦政府機構處理環境污染問題，這一年美國成立了美國環境保護署（EPA），專門應對環境污染問題。其職責包括制定環保法規、進行科學研究以及提供資金和技術等等。其后，洛杉磯煙霧控制局、加州空氣資源委員會（ARB）、南海岸空氣質量管理局（SCAQMD）等相繼成立。

2.出臺防治空氣污染的法律法規。1955年美國制定《空氣污染控制法》，之后相繼頒布《清潔空氣法》（1963）、《空氣質量控制法》（1967）、《清潔空氣法》（1970）等。1990年修正后《清潔空氣法》，規定了由聯邦政府制定空氣質量的標準，包括車輛認證、檢測、減排配件應用等，并且列出了空氣污染物質名單。此外，對燃料的生產也做出了明確規定。這部法律因其廣泛性和強約束性被視為環保法律制定的一座里程碑。

3.引入排污權交易市場機制。美國南海岸空氣質量管理局（SCAQMD）推出了RECLAIM空氣污染排放交易機制。SCAQMD依據歷史數據分配給各企業的排放額度，且每年將排放額度遞減。然后在芝加哥期貨市場公開掛牌交易排放指標，使得排污權可以市場化，并且由SCAQMD在線實時監測各企業排污情況。

4.開發空氣污染治理先進技術。包括給汽車配備催化轉換器、鼓勵使用甲醇和天然氣取代汽油、發展低排放或零排放技術、可用替代燃料的重型車輛和機車等。

（三）德國治理空氣污染的做法

40多年前德國的環境問題特別嚴重，萊茵河被重度污染，兩岸經常遭受酸雨的侵襲。經過治理規劃，現在德國多數地區實現了空氣清新，青山綠水。德國的具體做法是：

1.實施空氣清潔與行動計劃。這項計劃針對空氣中的可吸入顆粒物，主要包括兩個方面：一是通過對車輛進行限行限速、工業設備限制運轉等措施限制釋放顆粒物，并在城市里設立環保區域，只允許符合環保標準的車輛駛入；其次通過補貼手段強制減少排放。2007年德國對安裝微粒過濾裝置的柴油發動機汽車發放補貼，而對未安裝過濾裝置的車輛，則征收附加費。

2.建立長效機制提高空氣質量。第一，設定車輛排放標準，如對所有機動車都設定了排放上限。第二，設定工業排放標準。德國采用歐盟的《工業排放指令》，燃煤電廠必須出示相關證明來說明減少了對環境的影響，否則將被責令關停。第三，設定機械設備的排放標準。為滿足2011年歐盟對非道路柴油發動機等機械執行了新排放標準，迫使相關柴油發動機安裝微粒過濾器。

3.提升民眾的環保意識。加強環保宣傳，使民眾意識減少排放人人有責任。德國民眾的環保意識提高，自發采取環保行動，如工廠減少排污量，農戶自覺發展生態農業，居民生活中廣泛使用可再生能源等。

4.充分發揮非政府環保組織的力量。德國民間有很多非政府環保組織，并且作用非凡。在某些時刻，非政府環保組織會通過寫信方式督促政府采取更優化的環保措施，參與政府環保政策和企業環保規劃的制訂。

（四）日本治理空氣污染的做法

40年前的日本也遭受了嚴重的大氣污染（主要是光化學煙霧污染），其嚴重程度遠勝現在中國。面對大氣污染日益嚴峻的問題，東京地方政府在施政綱領上添加了環境保護，并列為重要項目，為治理大氣污染采取多種有效政策措施和先進技術手段。最終，日本在與大氣污染的戰斗中獲得了全勝，并且使東京獲得了世界最清潔大都市的稱號。日本的具體做法是：

1.建立法律法規，限制企業的生產。1968年日本頒布《大氣污染防止法》，以法律形式來強制工廠遵守排放氣體標準。組織地方政府、民眾締結公害防治協定，允許民眾進廠監督排污情況。對機動車產生和排入大氣的廢氣的最高限量進行了規定，禁止投入運行超標車輛。

2.研究環保技術，發展公共交通。政府帶頭，促使科研機構聯合汽車廠商改進汽車引擎，淘汰耗油高、排放大的舊式汽車。鼓勵生產清潔能源汽車。日本政府通過大力修建四通八達鐵道交通網，導致私家車的使用大幅下降。

3.加強綠化建設，改善城市環境。《城市規劃法》中規定，在東京市內的任何一個地方向周圍延伸250米的范圍里，必須見到公園綠地，否則就屬于違反法律，將受到嚴厲的處罰。此外東京政府對新建大樓的綠地建設有詳細的規定，不僅要求新建大樓必須有綠地，而且樓頂必須搞綠化，并規定了綠化的高度，做到綠化既有面積又有體積。

二、英、美、德、日治理霧霾或空氣污染的成功經驗

（一）成立專門部門，制定標準控制排污

根據實際情況立法和定制排污標準，是政府推動控制大氣污染的主要方式之一。相關法律和標準還需要成立專門的部門去執行、管理。例如美國環境保護署，專門應對環境污染問題。既負責環保法規的定制，又對環境問題進行科學研究。英國環境署，聯合多個機構，對水、土地、大氣等污染進行綜合治理，統一、高效地完成環境保護的各項工作。

（二）調整產業結構，是治理霧霾的根本

以上四個國家都經歷了“先污染、后治理”的過程，雖然最后環境得到了改善，但是這之間的代價太高了。過去那種高能耗、高消費的工業化之路，代價太大。即使是發展到一定階段，如果不改變能源、產業結構，高污染也是存在的。調整產業結構，發展服務業，是很多發達國家改善環境的重要舉措。同時提升科學技術，加快產業和能源結構調整。重視采用新技術加快生產設備的更新換代，不僅減少排放降低單位能耗，而且實現帶動國內產業升級。

（三）引入排污權交易，利用市場機制治理污染

排污權交易就是排污權利的交易。排污權是通過立法建立的相關企業的排放限額，并且允許這種權利能夠像商品一樣在企業之間進行交易，以這種市場行為來對污染物的排放進行控制。排污權交易首先在美國《清潔空氣法》及其修正案中得到應用，并率先被美國國家環保局（EPA）用于控制大氣污染源和管理河流污染源，后來得到國際社會廣泛認可和采納。而后德國、英國等發達國家相繼實施了排污權交易政策。

（四）提升民眾的環境意識，全民參與霧霾治理

鼓勵企業、民眾和非政府環保組織共同參與和協作，使霧霾治理成為全社會參與的事情。

三、對我國霧霾治理的啟示及對策

（一）應多部門聯合治理霧霾

霧霾屬于空氣污染，其形成因素復雜，沒有單一的原因。在治理過程中，既要抓污染源頭，又要增加城市綠化面積，做到防治結合。目前城市霧霾的源頭主要有三個方面，一是汽車尾氣的排放，二是燃煤鍋爐等的工業污染，三是道路和施工場地的揚塵。需要多部門聯合監管，包括對空氣質量情況進行實時檢測，制定相關環保法規，對違反規定的現象行為進行禁止處罰。同時做好城市規劃，增加綠色面積，改善城市生態環境。

（二）充分發揮利用新能源的后發優勢來治理霧霾

新能源是能夠破解工業化模式造成能源和環境危機難題的一把金鑰匙。由于中國目前處在工業化初期，尚未形成完整的能源利用體系，能源轉型的成本比較小，所以利用新能源，可在一定程度上減緩經濟發展帶來的一系列環境問題。

（三）以市場機制為主來治理霧霾

在治理霧霾的過程中，不能單靠政府干預，市場機制要發揮重要作用。隨著各地碳排放交易市場正式上線，應該定制一套合理的交易機制，制定一套合理的分配標準。

（四）充分發動公眾參與霧霾治理

城市是民眾的，單靠政府治理霧霾等環境問題是不可取的。在很多發達國家，尤其是德國，民眾的環保意識非常高，往往有非常好的建議措施都是自下而上的。由民眾提議，政府采納。環境問題不僅僅是政府、國家的形象問題，它關系到每個國民的每日生活。因此，提升國民環保意識，將環保教育列入教育體系是必要的。公眾應積極參與到環保建設中來，集思廣益。并且付諸行動，從自己做起，節約能源，減少污染。

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[3] 郭秀麗.德國環境保護的“生態民主”[N].學習時報，2014（3）

（作者單位：中國社會科學院研究生院 北京 100000）

（作者簡介：陳勇，中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系國民經濟學專業2012級博士，城鎮化研究方向。）

（責編：賈偉）