美軍武器裝備采辦績效評估的特點及啟示

劉　同，　呂　彬

(中國國防科技信息中心，北京 100142)

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美軍武器裝備采辦績效評估的特點及啟示

劉同，呂彬

(中國國防科技信息中心，北京 100142)

對武器裝備采辦績效進行評估，有利于發現武器裝備采辦過程中存在的問題，優化武器裝備采辦工作機制，提高武器裝備采辦成效，推進武器裝備建設發展。以情報學理論為指導，運用文獻調研和比較研究法，在闡述美軍采辦績效與原因,分析辦公室武器裝備采辦績效評估基本情況的基礎上，從評估定位的獨特性、評估數據的客觀性、評估指標的層次性、評估方法的科學性和評估結果運用注重積累5個方面，分析其評估特點，并對我軍開展武器裝備采辦績效評估提出了相關建議。

武器裝備采辦；績效評估；采辦管理制度

績效指的是成績和效果，可以用來衡量個人、團體或組織在一定時間內的得失。在武器裝備采辦領域引入績效評估，可以了解影響武器裝備采辦各要素在采辦過程中產生的價值如何，從而有針對性的采取措施提高武器裝備采辦成效。為提高武器裝備采辦經費的利用效率和武器裝備質量水平，美軍很早就認識到了對武器裝備采辦進行績效評估的重要性，而且美軍武器裝備采辦績效評估已經進入實際應用階段，比如美國國會政府問責辦公室(Government Accountability Office，GAO)、國會研究服務部、總統行政管理與預算局等機構都會定期發布報告，對國防部的武器裝備采辦績效進行評估[1]。國內武器裝備績效評估還處于理論研究階段，存在許多將企業和政府績效評估中的成熟方法借鑒到武器裝備采辦績效評估中的研究[2]，如平衡記分卡[3]、標桿管理法等。本文希望通過對美軍武器裝備采辦績效評估的研究，從另外一個角度為我軍開展武器裝備采辦績效評估提供借鑒。

1　美軍武器裝備采辦績效評估基本情況

美國國會通過的《2009年武器裝備采辦改革法》，要求國防部采辦部門加強對武器裝備采辦的內部評估。按照法案要求，2009年12月，國防部內部成立了采辦績效與原因分析辦公室(Performance Assessments and Root Cause Analysis，PARCA)，每年發布評估報告，負責對武器裝備采辦績效進行內部評估。

PARCA由國防部負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室領導，包含負責績效評估的辦公室、負責收益值管理的辦公室、原因分析辦公室及采辦政策分析中心4個部分。PARCA組織架構中設有1名主任和4名副主任，其中1名副主任負責辦公室的整體運營，其他3名分別負責績效評估、收益值管理和采辦政策，原因分析辦公室由1名高級顧問負責。PARCA僅有全職工作人員三十多名，大多數工作人員來自于政府資助的研發中心的研究人員和系統工程人員，而在開展工作的過程中，辦公室還會吸收法律、財會、審計以及計算機等行業的人員參與，雇傭一定比例的合同制員工。PARCA的職能包括：評估重大國防采辦項目的整體情況，深入分析其中存在的問題，提出改進的建議和措施。截至目前，PARCA已經發布了2份年度評估報告，對重大國防采辦項目以及其中的開發和生產合同進行了總體評估，指出了武器裝備采辦中存在的誤區，并針對武器裝備采辦政策提出了改進建議[4]。

PARCA能夠完成任務、實現其價值與其所處的體系是密不可分的，PARCA的成果也是其所在體系共同努力的結果。從縱向維度來看，國會和國防部為PARCA提供法律、法規、政策等方面的支持和保障；決策部門在應用PARCA成果的同時，為其提供反饋和改進意見。橫向維度來看，PARCA與GAO[5]、蘭德公司等其他開展武器裝備采辦績效評估工作的部門和機構進行合作，共享數據、技術和人才。

2　PARCA績效評估的主要特點

2.1評估定位獨特，并與其他機構評估定位互補

美國國防部對采辦系統的定義中包含采辦機構、辦公室、科研單位、承包商、執行官員及工作人員。PARCA關注整個采辦系統和重大國防采辦項目，著眼于總體績效，不對單一項目進行評估，項目和合同相關數據只用來作為實施評估的基礎，利用這些數據呈現出的統計特性，對武器裝備采辦中具體某一對象進行評估。這一點與政府問責辦公室、總統行政管理與預算局、成本評估與計劃鑒定局以及蘭德公司等開展的武器裝備采辦績效評估工作存在一定的差異——GAO和蘭德公司側重于單個項目的績效評估[6]，總統行政管理與預算局側重于從預算角度進行評估，成本評估與計劃鑒定局主要從規劃計劃和成本控制的角度開展評估工作。可以看出PARCA有其獨特的評估定位，并且與其他評估機構的評估定位存在一定互補性。

2.2完全采用定量化評估數據，保證評估工作客觀性

績效評估的一般思路是，在明確評估對象的基礎上，運用相關績效評估理論方法，構建績效評估指標體系，然后通過相關數據和信息的搜集對具體指標進行評估，從而得出評估結果[7]。PARCA采用的是數據決定指標的績效評估理念，并不在評估指標確立之后去搜集數據和信息，而是獲取到數據和信息后，再根據這些數據和信息開展后續評估工作。為了體現評估的科學性和合理性，PARCA每個指標的評估都由具有統計顯著性的樣本數據支持，而不具有或者樣本數據達不到統計顯著性的，則不去評估相關指標的績效，這些數據可以分為項目級數據、合同級數據和舉措級數據[8]。

項目級數據主要為重要國防采辦項目的相關數據，這些數據多數來自于GAO相關報告、總統預算中國防預算分配情況、作戰試驗與鑒定局局長報告等。具體包含項目納恩-麥克科迪突破數據、重要國防采辦項目費用和進度增長數據、重要自動化信息系統費用和進度增長數據、作戰和保障費用數據及項目費用增長數據。

合同級數據主要包含合同費用數據和合同進度數據，這些數據又可按開發環節和生產環節進一步細分。之所以僅選取這2個環節，一方面是因為目前獲取到的樣本數量有限，另一方面是因為整個采辦周期中，對這2個環節進行評估分析效果最好。合同級的數據主要來自于重大國防采辦項目的合同之中。

舉措級數據主要用來對國防部一些舉措的績效進行評估，比如利用競爭性物品和服務以及小企業參與程度相關數據來對競爭舉措的績效進行評估；利用開發環節和生產環節費用和價格增長數據來對費用估算的績效進行評估；利用合同利潤和生產利潤對激勵機制的績效進行評估。

2.3評估指標層次化和結構化特征明顯，使得評估工作脈絡清晰

2014年PARCA評估報告中涉及的21個評估指標之間體系特性并不明顯，同時受限于數據，這些指標的全面性也存在一定的欠缺。

根據這些指標所反映采辦中主體的不同，可以將它們分為機構指標、執行官指標、承包商指標以及商品指標。進一步細分，又可以分為進度類指標和費用類指標，而且進度、費用還可以用開發環節和生產環節進一步細分。層次方面可以分為國防部層次的指標和軍兵種部層次的指標，進一步細分為項目層次指標和合同層次指標[9]。

指標中很大一部分呈現出矩陣化的特性。這種特性最為明顯之處是對合同進行描述的指標，描述合同的指標可以近似構成一個三維矩陣，矩陣的第一個維度是開發、生產，這一維度限定評估指標處于哪一個采辦周期環節，稱為評估環節維度；第二個維度是費用、進度，這一維度是評估數據的主體，指費用數據和進度數據，稱為評估數據維度；第三個維度是軍兵種、執行官員、承包商、商品種類，可以稱為評估對象維度。從環節維度、數據維度和對象維度分別選擇一個量，合起來就可以構成一個描述合同的評估指標。理論上按照這樣的思路應該存在16個描述合同的指標，但是由于數據的限制，報告中只呈現出12個指標，缺失的4個指標是合同開發費用與商品種類指標、合同生產費用與商品種類指標、合同開發進度與執行官員指標，以及合同生產進度與執行官員指標。

2.4評估方法以社會統計學方法為基礎，保證評估工作科學性

PARCA評估工作的流程包含4個部分：明確評估工作組織分工、開展評估調研分析、起草評估報告草案及提交最終評估報告。其中關鍵環節在于具體評估分析工作開展的部分，該部分獲取到的評估數據決定評估的具體指標，而評估指標又與評估方法選取之間有著密不可分的關系，由于評估指標都為定量化指標，因此績效評估的方法都是數據處理的方法。PARCA所采用的評估方法為社會統計學方法，主要為統計推斷中的假設檢驗法，其中包含參數檢驗法和非參數檢驗法。又根據分析中變量的個數可以將方法分為單變量分析法和多變量分析法，在對采辦階段、合同類型、費用或價格增長等單變量因素的指標績效進行評估時，采用了單變量分析方法，運用中位數和四分位數等概念對樣本數據的統計分布進行了分析，通過這種方法反映出大量樣本數據中包含的信息；在面對多變量的分析時，運用多元線性回歸分析法。同時由于樣本數據的特殊性，統計方法運用的過程中，需要運用到生化殘差檢驗、杠桿值和庫克距離等方法對異常值進行消除。

2.5評估結果應用服務決策與知識積累并重，評估工作價值得以充分體現

通過分析得出有關武器裝備采辦績效的評估結果，這些結論的應用可以分為直接應用和間接應用2個類別。評估結果的直接應用是指評估結論的決策支持和監督把關作用，PARCA績效評估工作的成果直接服務于負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室，對于采辦政策的出臺和采辦改革的推進具有重要的支撐作用；裝備采辦績效評估的目的并非只進行好壞的評判，而是通過績效評估，查找項目實施過程中存在的問題，起到一定監督作用。評估結果的間接應用是通過知識積累實現的，PARCA的收益值管理核心庫是這一應用的基礎，其中包含有采辦收益值管理數據、重大采辦項目合同績效報告以及項目和合同相關數據，該數據庫還納入了國防采辦信息檢索系統，可以為國會、總統行政管理與預算局及國防部各部門提供信息服務，實現了不同部門之間信息的互聯互通。

PARCA成果以漸進式更新的評估報告方式呈現。從已經發布的2份評估報告可以發現，評估的內容以及用到的方法都基本相同，第二年只是在第一年的基礎上做了一些數據方面的更新和補充，并且通過進一步的分析得出了新的結論，通過數據和論據的不斷補充豐富，以及數據庫中經驗和知識的不斷積累，可以有效提升評估工作的全面性和充分性。

3　PARCA績效評估對我軍的啟示

PARCA評估工作的特點和經驗一定程度上反映了裝備建設的客觀規律，對我軍有重要的借鑒意義。

3.1樹立科學、客觀的績效評估理念

武器裝備采辦績效評估工作的開展勢必對武器裝備建設產生重大的影響，而評估工作的客觀性和科學性直接決定這一影響能否產生推動作用，因此客觀、科學的績效評估理念應當貫穿績效評估工作始終。武器裝備采辦績效評估工作客觀、科學，首先需要保證評估工作的獨立性，其次在對評估對象準確、清晰認識的基礎上，嚴格把關評估數據選取，不能為求評估全面性而不顧數據可靠性；應慎重選用評估方法，評估方法應以定量為基礎，結合定性方法得出綜合評估結論。

3.2設置職責明確的績效評估機構

對武器裝備采辦的績效進行評估，是一項龐大且復雜的工作，短時間內通過單一機構或者組織，全面評估其績效是不切實際的，對于單一組織或機構來說，武器裝備采辦績效評估工作應該以問題為導向，從局部出發，尋找一個恰當的角度進行切入。如PARCA與GAO、蘭德公司等武器裝備采辦績效評估之間的關系，不同職責、不同角度之間的評估存在互相幫助、相輔相成的關系。因此我軍開展武器裝備采辦績效評估，應當統籌規劃，設置不同職責的績效評估機構并行發展。

3.3設立運行順暢的績效評估工作機制

武器裝備采辦績效評估在發揮決策支持作用的同時，更應該注重監督監測和知識積累的作用。武器裝備采辦績效由采辦系統自身因素而決定，同時也受到外界因素的影響，這些因素處于不斷變化之中，導致不同時間段武器裝備采辦績效以及有效提升績效的措施建議也處于變化之中，因此從時間維度講，武器裝備采辦績效評估工作應該是一項持續性、長久性的工作，需要不斷進行數據和分析的更新、知識和經驗的積累以及反饋改進。理想情況下，實時跟進績效評估數據，實現績效評估工作隨評估數據變動連續化的評估，把握武器裝備采辦績效的命脈，為實現更優化的決策服務。

3.4建設專業、素質較強的績效評估人才隊伍

人才隊伍建設是武器裝備采辦績效評估工作的重要組成部分，要建設一支滿足武器裝備采辦績效評估需要的人才隊伍，首先需要注重人才隊伍的頂層規劃，在明確績效評估人才隊伍需求的基礎上，確定其規模、結構和能力素質的整體要求；其次是根據績效評估短期和長期規劃確定人才隊伍建設的戰略規劃，根據需求的迫切程度，采用引進和培養的模式，充實績效評估隊伍的人才儲備；武器裝備采辦績效評估還應當根據其開展的具體工作，聘用臨時工作人員以及借助外部組織、機構人才力量，建設機制靈活的績效評估人才隊伍。

3.5健全績效評估政策、法規體系

武器裝備采辦績效評估工作的開展和成果的落實都離不開法規和政策的支持，只有在具備成體系的政策和法規的基礎上，武器裝備采辦績效評估工作才能夠穩定、長效地開展下去。武器裝備采辦績效評估相關法規、政策的建立需要注重頂層規劃，自上而下都應該有相應的法規、政策來保障績效評估工作的開展。

4　結 束 語

本文結合PARCA相關績效評估工作，對美軍國防部內部的武器裝備績效評估進行了研究，但是未與國防部外部武器裝備采辦績效評估工作進行對比，未來的研究工作中，將以內外結合的方式對美軍多維武器裝備采辦績效評估進行研究，并提出切合我軍實際的武器裝備采辦績效評估方案。

References)

[1]張代平，謝冰峰，王磊,等.美國防部深入開展裝備采辦績效評估[M].中國國防科技信息中心.世界武器裝備與軍事技術年度發展報告.北京:國防工業出版社，2015：109-113.

[2]張蓉,張執國.基于BSC裝備采辦績效評價體系的建立[J].國防科技,2007(10):54-58.

[3]尹鐵紅,謝文秀.基于BSC的武器裝備采購績效評價體系設計[J].裝備學院學報,2014,25(5):19-24.

[4]BLISS G R.Report to congress on performance assessments and root cause analyses[R].Washington，D.C.:Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition，Technology and Logistics，2014：81-99.

[5]王磊,韓力.美國政府問責辦公室對裝備建設的評估監督機制與主要作用[J].科技創新與品牌,2014(3):60-64.

[6]GAO.Defense acquisitions: assessments of selected major weapon programs [R].Washington，D.C.：Government Accountability Office,2013：7-8.

[7]張敏,劉沃野.裝備采購績效評價指標體系設計[J].軍事經濟研究,2007(9):36-37.

[8]DAVIS D，OHLANDT C，SHONTZ D A，et al.Performance of the defense acquisition system 2013 annual report[R].Washington，D.C.:Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition，Technology and Logistics，2013：21-54.

[9]DAVIS D，OHLANDT C，SHONTZ D A，et al.Performance of the defense acquisition system 2014 annual report[R].Washington，D.C.:Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition，Technology and Logistics，2014：11-80.

(編輯：李江濤)

Characteristics and Enlightenments on Performance Assessment of the U.S. Weapons and Equipments Acquisition

LIU Tong，LV Bin

(China Defense Science and Technology Information Center, Beijing 100142, China)

It is useful for assessments of weapons and equipments acquisition performance to find out the problems existing in the acquisition process, optimize its working mechanism, improve its efficiency and promote its development. Guided by the theories of intelligence science, by using the methods of literature research and comparative research, on the basis of acquisition performance of the US armed forces, the paper analyzes its evaluation characteristics from five aspects which include the uniqueness of assessment positioning, the objectivity of assessment data, the hierarchy of assessment index, the scientific nature of the assessment method and the accumulation in assessment result application, and brings out relevant suggestions on the performance assessment of PLA weapons and equipments acquisition.

weapons and equipments acquisition； performance assessments； acquisition management system

2015-08-24

劉同(1991—)，男，碩士研究生，主要研究方向為武器裝備采辦管理。furge@foxmail.com

E92

2095-3828(2016)04-0039-04

A

10.3783/j.issn.2095-3828.2016.04.009