淺析巴西里約－圣保羅大都市伸展區(qū)的發(fā)展

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淺析巴西里約－圣保羅大都市伸展區(qū)的發(fā)展

程文君

有關(guān)城市和區(qū)域的發(fā)展已在全球范圍內(nèi)被廣泛研究。巴西的里約－圣保羅大都市伸展區(qū)（以下或稱里約－圣保羅）是發(fā)展中國家區(qū)域發(fā)展中的一例。雖然此伸展區(qū)的定義是由巴西學(xué)者在研究中提出，是一個學(xué)術(shù)的對象而非如中國的長三角地區(qū)是由國務(wù)院頒布的區(qū)域規(guī)劃，但鑒于該區(qū)域在巴西國內(nèi)政治、經(jīng)濟、戰(zhàn)略上的重要性，以及巴西作為南美大國、金磚國家在國際舞臺上的搶眼程度，值得對其區(qū)域發(fā)展中的工業(yè)化路徑和城市化過程進行剖析。而早在1976年，西方城市問題學(xué)者高特曼就提出了里約－圣保羅作為雙城協(xié)同發(fā)展極具潛力成為特大都市系統(tǒng)的假說。

里約－圣保羅大都市伸展區(qū)囊括里約、圣保羅以及位于帕拉伊巴谷和坎皮納斯州的大中城市和直轄市，共有城鎮(zhèn)人口約3640萬，占巴西總城鎮(zhèn)人口的22％，經(jīng)濟實力為巴西國民生產(chǎn)總值的1/3，城市化率達94.9％。作為巴西的代表性區(qū)域，研究其經(jīng)濟發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型有助于為研究區(qū)域發(fā)展特別是發(fā)展中國家的區(qū)域發(fā)展提供實證。是什么動力促其發(fā)展？發(fā)展如何實現(xiàn)可持續(xù)？正在邁入什么樣的未來？

一、地區(qū)層面：發(fā)展動力從何處來？

無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，大都市區(qū)都是觀察其國家經(jīng)濟增長、城市化和工業(yè)化水平的最好焦點。里約－圣保羅都從全球化進程中受益，比如吸收外國直接投資和參與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò),并隨之調(diào)整了產(chǎn)業(yè)化道路，深化了私有化，同時完善公共福利政策以緩解社會分裂狀況。

得益于其沿海地理位置和礦業(yè)資源，里約熱內(nèi)盧從葡萄牙殖民地時期到獨立后（1763年至1960年）一直作為巴西的首都。圣保羅從一個小市鎮(zhèn)成長為巴西核心經(jīng)濟中心，源于工業(yè)化進程中大量勞動力和資本的集聚。巴西的工業(yè)化和城市化進程可以追溯到20世紀30年代，那時一場國際經(jīng)濟衰退深刻影響了圣保羅原本蓬勃的咖啡生產(chǎn)和出口。其后的進口替代策略雖然在1973年石油危機期間受挫，但仍在20世紀60年代帶來了“巴西奇跡”，即國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10％以上，從而牢固確立了里約熱內(nèi)盧和圣保羅的國內(nèi)領(lǐng)頭地位。這就是為什么當(dāng)巴西自90年代開始調(diào)整為出口導(dǎo)向戰(zhàn)略時，里約－圣保羅依其保留的工業(yè)化規(guī)模和勞動力市場，仍舊占據(jù)國內(nèi)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)的壓倒性份額。盡管一些巴西學(xué)者認為，自1994年以來由卡多佐總統(tǒng)出臺來解決通貨膨脹和國有企業(yè)私有化的雷亞爾計劃在一定程度上損害了里約－圣保羅國有企業(yè)的工業(yè)盛昌，但私有化的確成功吸引了大量外國直接投資，從而使政府從財政赤字中解脫。此外，巴西公司在資本結(jié)構(gòu)和所有權(quán)上的多元化（如民營、國有、外資等）也為經(jīng)濟騰飛作了充足的資本保障。

新的城市項目帶來的城市空間調(diào)整如標(biāo)志性建筑、老城區(qū)中心恢復(fù)等，公共資源完善如公共交通系統(tǒng)、環(huán)保項目等是自90年代起巴西城市發(fā)展的方向。這段由新自由主義指導(dǎo)的新規(guī)劃期，可以看作是一個硬幣的兩面。一方面，出售及私有化公共資產(chǎn)的確拉動了能促進城市基礎(chǔ)建設(shè)和服務(wù)的投資；另一方面，一些福利性的設(shè)施如供水、污水處理和“貧民窟”的解決則很難獲得投資。因此，一個更加整合而不是分散的城市發(fā)展策略是目前迫切需要的。

從社會的角度來看，由里約－圣保羅為代表凸顯的巴西城市化中住房短缺、充分就業(yè)、城市貧困、暴力等問題，皆產(chǎn)生于上述工業(yè)化的三次反復(fù)（即由農(nóng)產(chǎn)品出口到進口替代到出口導(dǎo)向）中大量移民潮從農(nóng)村前往城市的過程。對巴西政府而言，要穩(wěn)定經(jīng)濟增長則必須解決這些經(jīng)濟發(fā)展的掣肘。由盧拉總統(tǒng)推出的家庭補助計劃旨在減少社會不平等和城市貧困。最新并入家庭補助計劃的消滅童工項目更將目標(biāo)細化為普及兒童教育和培養(yǎng)青年技術(shù)工人。作為一個民主國家，咨詢委員會的建立讓人們參與當(dāng)?shù)毓舱叩臎Q策和執(zhí)行，將政府權(quán)力進一步合法化以緩解社會壓力。這些關(guān)于公共福利和社會改革的政策從硬數(shù)據(jù)上看也許難以與里約－圣保羅的區(qū)域發(fā)展掛鉤，但對于工業(yè)化進程漫長而曲折的巴西來說，只有解決了工業(yè)進程中伴隨著的長期持久的社會分裂和城市隔絕問題，才有可能增加社會凝聚力來突破發(fā)展瓶頸。

二、國家層面：如何保證發(fā)展的可持續(xù)？

得益于體制調(diào)整、國際貿(mào)易和外商投資，里約－圣保羅大都市伸展區(qū)取得的快速增長不再贅述。但隨后的問題是：在現(xiàn)階段嚴重依賴出口導(dǎo)向戰(zhàn)略和外國直接投資的路徑上，如果發(fā)生全球經(jīng)濟危機怎么辦？巴西不是曾在70年代經(jīng)歷了石油危機而經(jīng)濟受損嗎？事實上，巴西是南美地區(qū)第一個從2008年全球金融危機中迅速恢復(fù)的國家。里約－圣保羅作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎，通過產(chǎn)業(yè)分配力求保證其經(jīng)濟增長和發(fā)展的可持續(xù)性，但仍缺乏有效的次區(qū)域合作和協(xié)同效應(yīng)。

里約－圣保羅的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與配置是自然而然形成的，雖然這被一些巴西學(xué)者批評為不平衡的發(fā)展。圣保羅、坎皮納斯和帕拉依巴谷的圣保羅部分為工業(yè)區(qū)，而里約和帕拉依巴谷的里約部分主要依賴服務(wù)業(yè)和商業(yè)。雖然看上去前者要比后者享受更多的外國直接投資（研究顯示前者吸收外國直接投資為后者的三倍），但城市間爭奪投資的惡性競爭得以避免。

隨著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深化，里約－圣保羅目前的產(chǎn)業(yè)空間分配基本穩(wěn)定。坎皮納斯和圣保羅在制造、裝配、化工產(chǎn)業(yè)有很大的相似之處，但坎皮納斯也獨特于其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如焦炭、石油及其衍生產(chǎn)品，而圣保羅則受到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)投資的青睞。帕拉伊巴谷分為兩個部分，其靠近圣保羅的一段被高度工業(yè)化，而靠近里約的一段則主營服務(wù)業(yè)，除此之外整個谷區(qū)是巴西最繁忙的綜合性運輸走道，包括巴西最大的貨運機場、海港、公路等。里約在融資、咨詢、高等教育、休閑娛樂、集裝海運上具有比較優(yōu)勢，并正在復(fù)興其冶金、造船行業(yè)。

如果能在市、州和聯(lián)邦各級進行互動和協(xié)作，則里約－圣保羅大都市伸展區(qū)現(xiàn)有的區(qū)域互補性可以發(fā)揮更好的作用。然而根據(jù)巴西憲法，巴西是一個聯(lián)邦制國家，這意味著自上而下的協(xié)調(diào)機制很難形成。雖然設(shè)有全國城市規(guī)劃委員會，但它實施的多是針對不同階層的住房政策、城市發(fā)展資金融通和個人住房貸款發(fā)放，而非發(fā)展路線的頂層設(shè)計。有一些機制如公共財團法在各州和聯(lián)邦層面都設(shè)有機構(gòu)來實現(xiàn)臨時性的政府間合作協(xié)議，或城市總體規(guī)劃來管理城鎮(zhèn)土地使用，但仍缺乏從國家戰(zhàn)略角度賦予里約－圣保羅更大的發(fā)展責(zé)任。

三、全球?qū)用妫何磥淼臋C遇和潛力？

基于上述分析可見，里約－圣保羅大都市伸展區(qū)在全球化背景下產(chǎn)生了深刻的空間及功能轉(zhuǎn)變，帶來了開放性、競爭力和集聚效應(yīng)。值得注意的是，里約－圣保羅不僅是全球化的被動接受者，還因其人口密度、城市化水平、全球經(jīng)濟參與度和國際視野而作為利益相關(guān)者反作用于全球經(jīng)濟的互動和發(fā)展。

首先，里約熱內(nèi)盧和圣保羅在舉辦大型國際活動上擁有豐富經(jīng)驗并享有國際聲譽。里約熱內(nèi)盧有傳統(tǒng)的沙灘－足球－嘉年華三部曲，在全球旅游業(yè)中處于高排名，是大型國際活動的理想選址，如聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（里約92）、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會（里約+20）、2013年國際足聯(lián)聯(lián)合會杯、2014年世界杯、第十五屆泛美運動會、以及即將到來的2016年夏季奧運會和殘奧會。圣保羅也是2014年國際足聯(lián)和第十五屆泛美運動會的主辦城市。

其次，里約－圣保羅的公司也積極參與全球價值鏈，如淡水河谷在鐵礦石開采、巴西國家石油公司在石油生產(chǎn)鏈、巴西航空工業(yè)公司在飛機制造上的成果。根據(jù)《巴西國家科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新戰(zhàn)略2012-2015》的規(guī)劃，信息通信技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、航空航天、綠色經(jīng)濟、生物多樣性、氣候變化等是位于最高優(yōu)先級的研發(fā)創(chuàng)新，而這其中里約－圣保羅因其高產(chǎn)業(yè)化水平而發(fā)揮關(guān)鍵作用。此外，巴西還是全球領(lǐng)先的綠色能源倡導(dǎo)者，具有成熟的水電、燃料乙醇和生物燃料生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，這為巴西及里約－圣保羅未來在全球范圍內(nèi)引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了機會。

再次，巴西歷來有參與國際事物的熱情，盧拉及羅塞夫兩位總統(tǒng)皆將國家戰(zhàn)略鎖定在使巴西成為一個全球認可的大國，并積極申請進入聯(lián)合國安理會常任理事國。因此，巴西花費巨大努力領(lǐng)導(dǎo)南方共同市場以增加其經(jīng)濟和政治影響，并在團結(jié)發(fā)展中國家中發(fā)揮了作用。里約熱－圣保羅集中了巴西最精銳的大學(xué)和研究機構(gòu)，如由里約熱內(nèi)盧市政廳和里約熱內(nèi)盧天主教大學(xué)共同建立的金磚國家政策中心，排名全球大學(xué)智庫第20位。值得強調(diào)的是，中國和巴西在雙邊貿(mào)易、相互投資和綠色能源、航空、地球衛(wèi)星等方向歷來緊密合作。在面向未來發(fā)展機遇和迎接共同挑戰(zhàn)上，里約－圣保羅大都市伸展區(qū)有潛力和責(zé)任與中國的長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域?qū)崿F(xiàn)互動和合作。

四、思考與啟示

里約－圣保羅大都市伸展區(qū)通過政策調(diào)整、機構(gòu)改革、城市管治等措施，積極融入了全球化進程，并隨著實力增長反作用于全球經(jīng)濟的互動和發(fā)展。從歷史角度看，該區(qū)域結(jié)合自身資源稟賦，抓住了發(fā)展機遇。從地理角度看，該區(qū)域可作為巴西的門戶地區(qū)，向外連接全球，向內(nèi)連接腹地，在巴西的國家發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)和連接作用。

然而，里約－圣保羅不可避免地也面臨拉美普遍面臨的過度城市化問題，這是緣于其從第一產(chǎn)業(yè)出口政策（19世紀70年代至20世紀30年代）到進口替代策略(20世紀30年代至80年代)再到出口導(dǎo)向策略（20世紀90年代至今）這一“鐘擺”式的換擋過程中大量涌入城市的人口未得到妥善安排，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足持續(xù)增加的城市居民需求的情況。

中國和巴西同屬發(fā)展中國家，若在發(fā)展和管治上全盤借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗則效用有限，若從彼此的經(jīng)驗中學(xué)習(xí)則有助于豐富了解發(fā)展中國家不同于發(fā)達國家的發(fā)展路徑。中國需警惕巴西由于歷史原因造成的過度城市化問題，巴西則可借鑒中國地方政府間協(xié)調(diào)、資源配置、基礎(chǔ)建設(shè)等經(jīng)驗。中國也可學(xué)習(xí)巴西在市場機制下完善公共福利、監(jiān)督體制、倡導(dǎo)綠色能源的具體實施措施，及積極參與全球價值鏈、提升國際知名度的效用等。

附：里約－圣保羅大都市伸展區(qū)

來源：Tolosa, H. The Rio/ S?o Paulo Extended Metropolitan Region: A Quest for Global Integration. The Annals of Regional Science, 2003, 37.

程文君：性別：女，出生年月：1984.12，研究方向，國際政治經(jīng)濟。

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