霧霾治理：經(jīng)濟與金融對策的視角
——基于污染型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的分析

梁文鳳

（江蘇省淮安行政學院，江蘇淮安223005）

霧霾治理：經(jīng)濟與金融對策的視角
——基于污染型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的分析

梁文鳳

（江蘇省淮安行政學院，江蘇淮安223005）

通過對霧霾天氣形成的原因進行分析，認為我國污染型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是霧霾天氣形成的主要原因，從而提出從經(jīng)濟與金融對策的視角來治理霧霾，即扭轉(zhuǎn)政府行為對市場信號的扭曲，引導(dǎo)資源進入低污染行業(yè)，通過財稅手段解決市場失靈，以達到解決跨區(qū)域霧霾的外部性問題目的，建立綠色金融政策體系。

霧霾；天氣污染型；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；霧霾治理

近年來，我國的霧霾天氣影響范圍越來越廣，持續(xù)時間越來越長。根據(jù)中國環(huán)境保護部的數(shù)據(jù)，2012年冬，中國1/4國土面積、約6億人受霧霾影響；2013年，全國平均霧霾日數(shù)為29.9天，較常年同期偏多10.3天，中國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年之最；2014年灰霾面積達108萬平方公里，其中空氣污染較重面積約90萬平方公里。根據(jù)達沃斯經(jīng)濟論壇公布的2014環(huán)境表現(xiàn)指數(shù)（EPI），在調(diào)查的178個國家中，瑞士排在第一位，中國排在第118位，遠遠落后于南非（第72位）、俄羅斯（第73位）和巴西（第77位）。

面對霧霾天氣的影響范圍逐漸擴大的情況，我們不得不反思霧霾天氣的形成與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深層次關(guān)系。黨的十八大提出，“要推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題。”十八屆三中全會指出，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。因此，本文主要從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的角度來研究我國霧霾天氣的成因，以及如何從經(jīng)濟與金融對策的視角來進行治理。

一、霧霾與污染型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)系

霧霾，顧名思義是霧和霾。霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標的表述。關(guān)于霧霾的經(jīng)濟成本，2004年國家環(huán)保總局和統(tǒng)計局發(fā)布的《中國綠色GDP核算研究報告》中估計，環(huán)境污染退化成本占當年全國GDP的3.05%。亞開行與清華大學發(fā)布的2013年《中華人民共和國國家環(huán)境分析》報告中指出，由于空氣污染，中國每年基于支付意愿的經(jīng)濟損失估算高達3.8%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，按照2015年第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值7%的增長率來估計，僅僅是空氣污染的成本就把一半多的GDP增長率損失掉了。

霧霾與經(jīng)濟到底有什么關(guān)系？最直接的聯(lián)系就是我國的霧霾和污染型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。

首先，污染型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，重工業(yè)所占比重過高。我國的重工業(yè)占比與世界上其他大國比較是最高的，而工業(yè)是能源資源消耗、污染物排放的最主要行業(yè)，其每單位產(chǎn)出所導(dǎo)致的空氣污染為服務(wù)業(yè)的9倍。此外，重工業(yè)污染物排放還比較集中。由于有的地方政府一味追求增長速度，鋼鐵、水泥等高污染、高能耗的產(chǎn)能嚴重過剩，重化工產(chǎn)能快速擴張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，這是導(dǎo)致霧霾的一個很重要的因素。

其次，污染型的能源結(jié)構(gòu)。這主要是由于在我國的一次能源消費中，化石能源占據(jù)主導(dǎo)地位，煤炭與石油等化石能源在加工轉(zhuǎn)化的過程中排放出大量污染物，造成環(huán)境污染，尤其是燃煤導(dǎo)致的污染。我國能源消費中，煤炭的比例在65%左右，清潔能源13%，這僅僅為發(fā)達國家所占比重的1/4—1/3，而每單位的燃煤產(chǎn)生的污染為清潔能源的10倍，因此，這是導(dǎo)致霧霾的又一個重要因素。

再次，污染型的交通運輸結(jié)構(gòu)。這里指的是綠色出行和非綠色出行的比重。綠色出行是對環(huán)境影響最小的出行方式，即節(jié)約資源、提高效能、減少污染、有益于健康的出行方式。多乘坐公共交通工具，如公共汽車、地鐵等，合作乘車，環(huán)保駕車，或者步行、騎自行車等，只要是能減少出行中的能耗和污染，就屬于綠色出行、低碳出行。我國綠色出行比例較低，以深圳市為例，居民利用公共交通出行的比例僅為19%，而在香港、東京和新加坡，這個比例卻分別是80%、80%和71%。一輛公共汽車在高峰期的運載能力是小汽車的數(shù)十倍，但是只占用約3輛小汽車的道路空間，大大減少了人均乘車排污率；而地鐵的耗能和污染更低，但運客量是公交車的7—10倍。

二、霧霾形成原因的污染型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)內(nèi)在機制分析

根據(jù)上文，霧霾形成的很重要原因是污染型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而它產(chǎn)生的經(jīng)濟學機制是什么？作者認為，主要有以下幾方面。

（一）政府行為扭曲市場信號

1.工業(yè)用地價格太低。我國工業(yè)地價長期以來被行政手段嚴重扭曲、壓低，雖然變動趨勢與其他地價大體一致，但變動幅度相對平緩得多，僅僅是商業(yè)用地價格的1/8，而這個比例是其他國家的1/3—1/2，非常低廉。工業(yè)用地的低價自然激勵工業(yè)的過度發(fā)展。

2.服務(wù)業(yè)稅負過高。根據(jù)北京大學平新喬教授在《中國財政經(jīng)濟理論前沿（6）》中的研究，目前我國越是發(fā)達地區(qū)，服務(wù)業(yè)的稅負高于制造業(yè)稅負的問題便越突出，尤其部分服務(wù)行業(yè)成了稅負最高的行業(yè)。此外，服務(wù)業(yè)越是向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，其稅負便越會超過制造業(yè)的稅負。經(jīng)濟要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)要升級，服務(wù)業(yè)必須要盡快實現(xiàn)現(xiàn)代化。但是過高的服務(wù)業(yè)稅負擋住了這條升級之路，因為稅負太高，各類資源能源就不愿流向低污染的服務(wù)業(yè)，而過多留在高污染的工業(yè)行業(yè)。

（二）市場失靈

本質(zhì)上，在大陸區(qū)域競爭的發(fā)展模式下，霧霾具有很大的負外部性環(huán)境問題，它有很強的跨區(qū)域的外部性，可以漂流到兩三百里以外的地區(qū)。根據(jù)北京市環(huán)保監(jiān)測中心發(fā)布的研究結(jié)果，北京市大氣污染來源中有1/4來自外來傳輸污染源。為什么污染會繼續(xù)并過度排放，是由于霧霾產(chǎn)生的負外部性很大程度上由區(qū)域外居民承受，本地污染者又不充分考慮甚至忽視這種跨區(qū)域的外部性而導(dǎo)致的。

（三）企業(yè)和消費者缺乏社會責任感

傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟學中，企業(yè)的目標即利潤最大化，消費者的目標即效用最大化。但是發(fā)達國家的實踐表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展，企業(yè)和消費者的環(huán)境保護意識和社會責任感是可以逐步培育的，他們正逐步改變企業(yè)和消費者的行為，也即企業(yè)在追求利潤的同時可以將社會責任考慮在內(nèi)，消費者也可以多花費一部分成本來消費綠色產(chǎn)品，這種行為就類似政府為綠色產(chǎn)業(yè)提供了補貼，促進綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而達到降低霧霾的目的。

三、霧霾治理的經(jīng)濟與金融對策

根據(jù)上文的分析，要想治理好霧霾，關(guān)鍵在于建立怎樣的體制機制來解決政府行為對市場的扭曲、市場失靈以及企業(yè)和消費者缺乏社會責任感的問題。本部分將從經(jīng)濟與金融對策方面提供建議。

（一）扭轉(zhuǎn)政府行為對市場信號的扭曲

1.完善工業(yè)用地的價格形成機制。根據(jù)地價理論和土地市場發(fā)育的要求，在完善工業(yè)用地的價格形成機制方面，主要涉及兩方面的問題，一是合理確定工業(yè)土地價格的構(gòu)成要素，二是進一步明確工業(yè)土地價格的形成方式。在工業(yè)土地價格的構(gòu)成方面，主要取決于多方面的因素：成本費用、級差地價、土地稀缺程度和供求狀況以及對土地未來升值的預(yù)期。總之，價格反映級差、稀缺、供求、預(yù)期的原則，要堅持成本體現(xiàn)補償。要推進工業(yè)用地市場化配置，就要合理制定工業(yè)用地出讓價格的最低控制標準。要真正建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制，通過招標、拍賣、掛牌方式出讓，形成透明的定價機制，使工業(yè)土地價格形成方式堅持市場化配置。

2.糾正行業(yè)間的稅負扭曲。主要是指一些服務(wù)行業(yè)稅負過高的問題，在營改增中應(yīng)該得到糾正。“營改增”是結(jié)構(gòu)性減稅，對于某些服務(wù)業(yè)可能降低稅負，但是對于高端服務(wù)業(yè)而言，以人工成本占重要比例的智力密集型服務(wù)業(yè)，“營改增”可能會增加稅負。因此，在設(shè)計稅率過程中要考慮推動經(jīng)濟向綠色轉(zhuǎn)型的要求，讓服務(wù)業(yè)的稅負真正下降，從而引導(dǎo)資源流出高污染的制造業(yè)，進入低污染的服務(wù)業(yè)。

（二）通過財稅手段解決市場失靈

1.完善排污費的征收標準，開征碳稅。對主要污染物排污費征收標準調(diào)整的同時，適當調(diào)整其他污染物排污費征收標準。鼓勵某些地區(qū)按照高于規(guī)定標準調(diào)整排污費征收，如污染重點防治區(qū)域及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，從而充分發(fā)揮價格杠桿作用來促進環(huán)境保護和減排治污。通過實行差別收費政策來建立約束激勵機制。企業(yè)污染物排放量高于規(guī)定的排放總量指標的，按照規(guī)定的征收標準加倍征收排污費；相反的要減半。自2014年12月1日煤炭資源稅費改革后，目前已有25個省明確了資源稅稅率；改革后，大部分收費合并到資源稅。但經(jīng)財科所研究發(fā)現(xiàn)，改革力度并不大，仍需進一步加大稅種改革力度，有必要推動環(huán)境保護稅、碳稅等出臺。

2.改革軌道交通建設(shè)的投融資體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一靠土地財政，二靠政府融資平臺，以后會越來越困難，需要新的機制代替，從而支持如地鐵這樣的清潔交通項目的快速發(fā)展。如中國香港、新加坡的城市交通建設(shè)是走中間道路，介于完全市場化和全靠政府財政之間。一方面，允許市場資本進入，按市場的規(guī)律運作；另一方面，政府也給予一定的政策，如允許投資者在所投資的地鐵沿線站點進行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。此外，鼓勵用企業(yè)債、公司債的形式對清潔交通項目進行融資。

3.建立PM2.5減排區(qū)域間補貼機制。例如，利用低成本的脫硫脫硝的治霾工作在北京市已經(jīng)基本做到位了，而采取高成本的其他減排方式，如對電動車進行補貼，要達到同樣的效果，與在河北省脫硫脫硝相比較，需要高幾十倍的成本。這就要求設(shè)計一個區(qū)域間的補償機制，解決前文提到的跨區(qū)域霧霾外部性的問題。

（三）建立綠色金融政策體系

制度保護生態(tài)環(huán)境是十八屆三中全會特別強調(diào)的，而綠色金融體系是其中的重要組成部分。要通過以下三種機制，使社會資金在綠色金融體系引導(dǎo)下進入綠色行業(yè)，從而抑制一些污染性項目的投資。一是從投資成本上，可以降低成本或者降低綠色項目的融資難度；二對污染性項目，要提高其融資成本或者提升融資難度；三是提高企業(yè)和消費者的社會責任感，使得企業(yè)在相同回報率的項目中更傾向綠色項目，讓消費者更喜歡綠色產(chǎn)品。

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【責任編輯 張宇霞】

F062.2

A

1673-291X（2016）23-0126-02

2016-08-30

梁文鳳（1983-），女，山西五臺人，講師，從事西方經(jīng)濟學研究。