PPP模式在政府公共服務中的應用

張添舒

南京中歡節能材料有限公司 南京蘇夏工程設計有限公司全資子公司 江蘇南京 210036

摘要：在謀求轉變經濟增長方式、化解地方政府債務的大背景下，2014年以來國家陸續出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發展空間廣闊。本文結合具體項目從理論和實踐兩個層面論述。

關鍵詞：PPP模式；政府供給效率；基礎建設

一、前言

PPP項目從無到有的過程，PPP項目有兩種常見發起方式：應標式和自提式。

應標式是指政府發布公告通過競爭性方式公開招選PPP項目特許經營商，有意向參與且符合資格條件的社會資本方可以報名和參加投資競爭。

自提式又稱民間自提，民間自提是基礎設施PPP項目初始發起的另一種方式。一般而言包括三種情形：（1）沒有被邀請投標的提議；（2）可能不在政府預算或政策框架范圍內；（3）項目需求及目標尚未被有效識別。

項目準備階段主要工作包括項目PPP運作模式的選擇和項目交易結構的設計，和/或核心邊界條件的設計。項目準備階段是否需要確定項目核心邊界條件的設計，取決于社會資本方的甄選方式。一般而言，采用公開招標方式甄選社會資本方的PPP項目，政府需在準備階段全面、詳細的確定核心邊界條件；而采用競爭性談判程序甄選社會資本方的PPP項目，具體邊界條件則通常在項目談判環節進行詳細設計。

二、PPP運作模式

通過決策樹來判定PPP項目的具體運作模式，見圖1。

圖1 PPP運作模式的判定

根據上述的判定流程，廣州市建設委員會在對比該項目的特點以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用BOT運作模式，這也是大多數新建水務設施采用的模式。

2、項目交易結構的設計

根據PPP項目投資融資結構和合同結構的一般安排，此項目交易結構：

（1）投融資結構

①融資安排：項目公司初始投資主要由政府方授權單位和外商按持股比例共同出資和項目融資兩部分組成，其中大部分來自商業銀行的項目抵押貸款。

②投資安排：項目公司獲得污水處理廠的特許經營權，負責西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個泵站的投資、建設、運營和維護。

③付費機制：由于污水處理項目是不能直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目，所以采用政府付費方式。政府方向項目公司提供污水，項目公司向市方提供污水處理服務，政府方接受經處理過的污水并向合作公司支付污水處理服務費。

（2）合同結構

項目主要包括以下幾種合同：a.廣州市建委代表政府與項目公司簽訂具有特許經營性質的污水處理服務合同；b.項目公司與投資者簽訂的股權投資合同；c.項目公司與銀行簽訂的項目抵押貸款合同；d.項目公司與EPC總承包商簽訂的總承包商合同（EPC合同）；e.項目公司與運營商簽訂的營運和維護合同（OM合同）。

（3）監管結構

政府部門監管：由廣州市建設委員會作為簽約主體依據污水處理服務合同對項目公司實施合同監管；市政局排水處及廣州污水處理有限公司對項目進行行業監管；省、市環保局對項目建設經營給環境帶來的影響進行環境監管。

金融機構監管：貸款人就項目資金使用及還款進度進行監管。

三、設定交易邊界

PPP項目的交易邊界一般包括特許經營期限與內容、付費及補貼機制、定價機制等。

（1）特許經營期限與內容

美國泰科亞洲投資有限公司獲得西朗污水處理廠17年的特許經營權，合作期結束后將全部資產無償轉讓給中方所有。

（2）付費及補貼機制

《污水處理服務合同》規定，政府方向項目公司提供污水，項目公司向政府方提供符合合同規定或環保部門規定的出水水質標準的污水處理服務，政府方接受經處理過的污水并向合作公司支付服務費。

（3）定價機制

項目公司與政府方根據項目的建設和經營成本、合理的利潤等因素，有理、有據地確定服務費價格，以使合作公司在正常的營運情況下，能通過收取服務費來收回項目的成本并獲得合理的利潤。

政府方償還項目投資從項目建成投產開始，因此西朗項目自建成投入啟用日起，每個公歷月的服務費按以下公式計算：

服務費P=P1×當月天數+P2×當月基本處理量+服務費調整P3

公式中各組成因子的計算如下：

①P1以人民幣/天為單位，按下列公式計算：

P1=P1.1×掛牌匯率+P1.2 其中：

（美元/天）

（人民幣/天）

①P2以人民幣/立方米為單位，按下列公式計算：

其中：

在基建運營的試運行期內，項目公司與政府方達成服務費調整為零，污水處理服務利潤為零，則：

服務費P=P1×當月天數+P2×當月基本處理量

服務費調整P3指在項目運營過程中當實際進水和/或出水水質和標準與規定的標準不符時，或當實際進水量和基本處理量不符時，對服務費進行的調整。增加的費用按下列公式計算：

P3=水量調整+進水水質調整-出水水質調整

四、項目的實施

（一）項目公司設立

廣州隧道開發公司與美國萊姆納國際有限公司于1993年3月6日簽訂了協議書，在可行性研究獲準通過后，在中國組建了廣州萊姆納西朗污水處理建設管理有限公司。

（二）項目融資

項目總投資除注冊資本3.33億元人民幣外，其它資金均通過項目融資