一區多園 風光中的隱憂

當前，“一區多園”已成為高新區發揮輻射帶動作用的關鍵模式。北京中關村、天津濱海高新區、深圳高新區、重慶高新區、長沙高新區等國家級高新區均采用了“一區多園”的發展模式。2014年，東湖高新區、湘潭高新區、濰坊高新區、銀川高新區等國家級園區相繼提出探索“一區多園”模式，助推高新區擴張發展。如何在“一區多園”的發展模式下，實現“1+1>2”的效果，成為值得重點探索的課題。

發展模式的興起

由于國家級高新區發展受到土地空間限制，20世紀90年代中后期以來，中關村科技園、深圳高新區等發展較快的國家級高新區為進一步推進產業規模擴張，在現有范圍內優化產業空間布局的情況下，相繼開展了“一區多園”模式的探索。如1991年，中關村科技園在建立了豐臺、昌平兩個科技園區，以彌補海淀區建成空間不足的問題后，走上了“一區多園”的道路。到目前為止，中關村已經發展成了“一區十六園”。

此外，“一區多園”也是地方政府推進資源整合，實現園區間優勢互補的結果。我國園區發展初期，在相對發達的東部地區，同時建有多個園區，地方政府為實現不同園區間多點互動、優勢互補，進一步推進國家級高新區在相同的空間面積和不同的空間位置上充分利用國家賦予高新區的各項政策，實行“一區多園”的發展模式。

國家級高新區在產業發展、技術創新、人才集聚等方面具有較強的吸引力和輻射帶動作用，并可以享受一系列國家級的優惠政策。因此，地方政府為推進當地其他園區發展，享受國家級高新區政策，積極采用以國家級高新區為主體，以周邊其他園區為輻射帶動區域或分園的“一區多園”的發展模式。

采用“一區多園”發展模式后，高新區整體的管理體制也相應會發生變化，主要有兩大類型：

一是權利重心融合型。高新區管委會僅是協調、服務的機構，采用這一類型的典型園區是中關村科技園。中關村管委會是北京市政府的派出機構，不具備任何政府管理職能，行政審批依然在市級政府部門。這一類型模式，管理理念先進，管理效率高，充分體現了政府服務市場的發展規律。但由于中關村管委會與各分園管委會不存在上下級關系，對各分園的約束力不強，難以統籌各園區發展。

二是權利重心上移型。高新區管委會作為市政府的派出機構，行使市級經濟管理權限，對園區進行統一規劃、管理、布局、建設，如青島高新區。這一類型模式強化了開發建設的統一性，有利于園區的整體協調發展。但政府將會過多的介入市場，在一定程度上破壞市場規律。同時，由于涉及多個區縣，市級政府和下屬區縣的稅收、財政利益沖突將凸顯。

“一區多園”的利與弊

解決土地空間問題，實現規模高速發展。以中關村科技園為例，1988年中關村科技園的總收入為14億元。在1991年建立豐臺和昌平兩個科技園區之后，1992年實現總收入達到60億元。2014年，中關村科技園“一區十六園”的總收入超過了3.5萬億元，遠遠高于國內其他高新區。

強化園區優勢互補，實現區域協調發展。以南京高新區為例。南京高新區采用“一區多園”發展模式之前，南京高新區擁有南京的高等院校、科研院所和大型企業的支撐，在科技創新和高新技術產業化方面具有較強優勢；新港開發區交通便利，緊鄰中國內河第一大港——新生圩港，在外貿發展和國際經濟交流合作擁有先天優勢；江寧開發區空港優勢突出、且民營經濟發展強勢，擁有活躍的發展思路和靈活的發展機制。采用“一區多園”發展模式后，南京高新區整合各個分園區的優勢資源，實現了健康快速發展。

增強輻射帶動作用，實現地區經濟發展。納入高新區的地方產業園區，能夠分享國家級高新區優惠政策，充分借鑒國家級高新區在產業培育和經濟發展等方面的成熟經驗，共享創新服務平臺、科技企業孵化平臺等科技創新服務資源，實現借勢發展，進而加快地方經濟建設。

“一區多園”發展模式在為國家級高新區和地方經濟發展帶來貢獻的同時，在發展過程中也存在著諸多棘手問題。

首先是協調管理難度大。對大多數實行“一區多園”發展模式的高新區而言，都或多或少的存在著高新區大管委會對各分園約束力不強的問題，整體規劃難以執行。各分園或基地為追逐自身短期利益，往往忽略整體發展。同時，國家級高新區各分園大多處于建設期，對資金、項目的需求都較為強烈。在“一區多園”內部各園區功能定位和產業分工尚未明確的情況下，容易誘發有限資金的分散，以及產業分布不集中等問題。

其次是內部過度競爭嚴重。各分園為自身發展，尤其在各分園產業定位不明晰或者出現重疊的情況下，在項目引進過程中，容易出現通過調低地價、實行補貼等多種手段，吸引項目落地，造成內部的過度競爭。

再有就是不同主體間利益沖突日益凸顯。“一區多園”模式的實行，涉及到各園區管委會之間、上級政府與下級政府之間在土地開發、財政稅收、管理權限等多方面的利益沖突。“一區多園”模式的實施，其管理權限大多會向國家級高新區管委會集中，這樣就削弱了地方園區管委會的管理權限，兩者之間的利益必然會產生沖突。此外，國家級高新區管委會一般為市級政府派出機構，而各分園多數為區縣級政府派出機構，這就造成市級政府和區縣級政府在園區企業注冊地點、稅收利益分成、土地開發與管理權限等方面的利益沖突。

綜合來看，我國國家級高新區采取“一區多園”發展模式存在的問題，主要是由于市場發育不成熟和統籌管理機制不健全而產生的。

除弊須從體制機制改革入手

改革園區管理體制。深入推行“一區多園”模式的高新區管委會管理體制改革，進一步明確高新區管委會和各分園管委會的職能定位。一方面，高新區管委會統籌負責園區整體發展規劃、空間規劃、產業定位、項目準入、重大項目審核、專項資金管理等統籌協調工作，強化高新區管委會的統籌管理職能；另一方面，保留各分園管委會的行政管理職能，以及在園區整體發展規劃布局的基礎上，對各自分園進行產業規劃、政策制定等職能，以保持各分園發展的積極性。

建立利益協調機制。建立完善的利益協調機制，避免各園區之間、市級和區縣級政府之間的利益沖突。一方面，明晰園區落地項目利益分配機制，建立合理、公正的稅收、財政分配體系。另一方面，各分園按照產業定位推進相關項目引進。對洽談擬引進但不符合分園發展定位的項目，由高新區管委會項目管理部門根據各分園功能定位和產業定位，以及項目產業類別和特點，統籌調整到定位相符的園區。在高新區管委會的協調下，由項目引進園區和項目落地園區雙方協商，由項目落地園區從稅收、財政收入等方面在一定時間內給予原項目引進園區一定的利益補償。

創新園區考核機制。強化市級層面對各區縣在園區發展方面的考核力度，制定各區縣分管園區發展考核意見，將各分園按照高新區整體發展定位、發展規劃進行開發建設作為一項重要指標，列入各分園考核評價體系。高新區管委會負責對各分園進行年度綜合考核，并向市政府報送考核結果，以促進高新區整體定位和規劃的有效實施。