發達國家治理畜禽養殖污染的法規及經驗

余海波，方向東，劉開武

（1.武漢市農業學校，湖北武漢 430043；2.湖北省武漢市畜牧獸醫局，湖北 武漢 430016）

畜禽養殖造成的環境污染問題是全球共同關心的話題。美英發達國家治理畜禽養殖污染的成功，至關重要的因素是政府制定了切合實際的政策法規，并輔以行之有效的監督管理。

1 政策法規

1.1 美國

1.1.1 政府分類制定一系列政策法規

美國政府近年來在畜禽養殖污染治理上，分類制定了一系列政策法規，根據企業污染狀況分別使用了以下手段：

1.1.1.1 強制令。即對排放污染企業提出具體的污染控制技術，強制企業采納，以使污染控制在規定的標準以內，主要用于治理點污染源。

1.1.1.2 無計劃干預。指政府政策的制定者對某一環境污染現象的干預是無計劃的，即對某種污染現象的嚴重性尚未引起足夠的重視，但這種污染現象卻造成了嚴重的后果，利用公眾的強烈呼吁迫使政府執法部門出面對這種污染現象進行追究和處理。

1.1.1.3 計劃性不干預。指已知畜禽養殖企業在生產過程中造成了環境污染，但環境保護部門并不直接對該企業的生產活動進行干涉，而是通過與企業對話，進行說服教育，啟發企業自覺保護環境，促使其降低污染水平。

1.1.1.4 計劃性干預。指對生產污染的企業提供一定的經濟財政支持，改善其污染控制技術，使企業在規定的時期內將污染水平降低到規定標準內。

1.1.1.5 負刺激手段。指要求企業購買一定數量的債券或保險金，用于補償企業在生產過程中可能造成的環境污染損失。其政策還包括交納污染費和排污費，迫使企業愿意通過追加環境污染控制投資來改進生產技術，從而減少排污量。

1.1.2 構建三位一體的環境管理框架 美國己構建了有效控制畜禽養殖污染的聯邦、州、市縣三位一體的環境管理框架。原則上聯邦政府的政策只對某些州的環境提出質量標準，而實現環境質量標準需要采取哪些政策措施，州一級政府會制定出更為詳細的規章制度。許多市、縣級政府也都制定了更能反映當地社會團體的環境保護意愿和要求的地方環境保護法。如聯邦政府的《凈水法案》（CWA）規定:不經美國國家環保局（EPA）批準，任何企業不得向任一水域排放任何污染物，并將畜禽養殖場列入污染物排放源。《聯邦水污染法》側重于畜禽場建場管理，如規定1000個畜牧單位及以上者必須得到許可才能建場。《可持續的農田和畜牧業飼養場實施法規》擬在10年內逐步淘汰密集畜牧飼養場所使用的露天氧化塘，并確保3～5年內一切現有和新建的氧化塘以及其他糞便系統將加以襯墊或予以妥善設置，從而防止這些設施對地面和地下水產生影響。要求EPA制定可在土地上與肥料同時施用的畜牧業廢棄物的限值，使所施用的有機物和無機物總量不超過作物的營養物閾值。以依阿華州為代表的州級政府讓自然資源局和環境保護委員會負責制定和監督全州水和空氣的質量標準。規定露天開放畜舍飼養牲畜數量在1000個畜牧單位以上的需要申請畜牧業經營許可證。飼養牲畜數量達200個畜牧單位以上并用土坑作為糞便貯存設施的需要申請建筑許可證，采用厭氧糞便池作為糞便貯存設備的必須申請建筑許可證。對土地施用糞便標準也提出了具體要求。而市級和縣級政府則主要在區劃和土地利用原則方面對控制牲畜飼養數量提出了一系列具體要求。

1.2 英國 英國被認為是基本無畜禽養殖環境污染的國家，這要歸功于其通過國家法律、專項法規、技術規范三個不同層次對畜禽糞便實施了有效管理。國家法律是約束畜禽養殖業環境行為的總法。《1990環境保護法》、《1995環境法》代表了政府控制畜禽養殖環境污染的總體政策，專項法規在上述法律的基礎上使其更加細化具體。如《青貯飼料、糞便與農業燃油污染控制法規》中要求糞便貯存設施距離水源至少10米遠且具有4個月的貯存能力，并有一定的防滲結構等等。《城鄉規劃（環境影響評價）法規》規定豬場規模在母豬400頭、育肥豬5000頭以上，雞場蛋雞5萬只以上或其他養殖禽糞10萬只以上的場必須進行環境影響評價，要求必須將該環境影響評價報告書和建設申請書同時申報審批。技術規范則為了貫徹執行這些法規，相應頒布一些幫助農民理解和應用的輔助性規則，以便提高農民的環保意識。

1.3 荷蘭 荷蘭畜牧業在20世紀80年代高度密集，位居世界之冠。每年糞便總產量近1億噸，其中約1/6過剩，造成地表水體富營養化以及地下水質下降，引起了嚴重的硝酸鹽污染。為了制止糞便進一步增加，荷蘭政府嚴格履行《歐共體硝酸鹽控制法令》中的目標和義務，率先限制畜禽養殖戶擴大經營規模，并制定了一系列的具體政策。如荷蘭營養物控制政策包括以下內容：補貼政策，鼓勵農民將多余糞肥運送到國內缺肥區，由國家根據距離給予不同的運輸補帖，建立糞肥加工廠；新建農場報批制度，為避免“擾民”，除了申請環保執照外，農場主還需得到當地政府的“擾煩居民”證書，該證書規定了該農場允許養殖動物的最大數量，而這個數量是由該養殖場與鄰居的距離決定；畜禽糞便處置協議，促使那些擁有很少或無土地的養殖場將糞便賣給需要糞便的農民，要求生產過剩糞便的農民必須與種植或糞肥加工廠簽訂處置協議，否則將面臨減縮飼養規模或變賣農場的選擇。

2 管理經驗

2.1 形成了法律法規和技術規范的完善體系 建立完善的管理體系是防治畜禽養殖污染的有效途徑，英國不僅針對性地制定了相應的國家法律和專項法規，還為幫助農民貫徹執行這些法律法規制定了細化的技術規范。通過法律、法規、規范三個不同層次的有效管理，達到了防治畜禽糞便污染的目的。美國三位一體的畜牧環境管理框架，也有效控制了畜禽養殖污染。

2.2 加強源頭管理 歐美發達國家非常重視對新建、改建、擴建畜禽養殖場建設的源頭管理。尤其是對新建養殖場實行了申報審批制度，根據擁有的土地面積確定養殖規模，控制養殖場與水源、居民的距離，確定化糞池容積和糞便處理方案等，從源頭上控制了畜禽養殖場污染環境的可能性。

2.3 制定優惠政策 優惠政策重點傾向于解決畜禽養殖污染問題。如英國和丹麥分別承擔農民建造貯糞設施費用的50%和40%；荷蘭一直對飼料生產廠實行高征稅，稅款用于彌補畜牧環境保護資金的不足；瑞典通過提高化肥價格，以刺激農場主利用畜禽糞便作為有機肥；日本對環保處理設施建設費用投入力度較大，50%由國家財政補貼，25%由都道府解決，農戶只支付25%的建設費和運行費用。

2.4 重視統籌規劃，實施種養區域平衡一體化發達國家發展畜禽養殖業，絕大多數是利用良好的自然條件并通過有效的統籌規劃實現種養結合，尤其是利用充足的土地對畜禽糞便進行消納和利用，實施種養區域平衡一體化。

2.5 科學適度利用畜禽糞便 科學適度地進行土地消納和利用畜禽糞便，既可以有效地處理養殖業廢棄物，又可將其中有用的營養成分循環利用于土壤——植物的生態系統中，這是發達國家處理畜禽糞便的基本指導思想，也是一種可持續發展的生產和處理模式。為了避免不合理的利用方式或連續過量利用導致硝酸鹽、磷及重金屬的沉積，進而污染地表水、地下水及土壤，許多國家除了制定相關政策保證畜禽糞便的施用量要與農田消納和利用能力相適應外，還對最大施肥量、施氮磷量、施肥時間、施肥方法等進行的限制。以保證在糞便施用過程中不造成水質污染，不破壞土壤的正常自凈過程，不導致農作物品質的異常惡化，最大限度地利用資源，提高社會、環境、經濟效益。

2.6 要求污染治理并達標排放 許多發達國家對畜禽養殖污染的治理以畜禽糞便利用為主。如加拿大基本實現了畜牧業與農業的高度結合，產生的糞便及污水經還田得到利用，基本沒有污染物的排放，無需投入大量污染治理設施。日本橫濱市要求牧場主對畜禽產生的糞便、尿液和沖洗水分開，尿液、沖洗水全部進入下水道，由公共污水處理廠進行處理，但由畜禽場交納污水處理費。

2.7 污染轉移策略 一些發達國家通過各種政策上的優惠和資金資助，鼓勵養殖企業集團在國外投資興辦各類養殖企業，既可滿足本國國民對肉、蛋、奶的需求，又避免了在本國內產生環境污染。