上海市特種設備應急管理體系構建研究

文/王善江 薛小龍 楊容遵

2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》規定了突發事件應對的預防和準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建等方面的基本制度，為預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害提供了法律依據。2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設備安全法》要求使用單位制定應急救援管理制度，各級特種設備安全監管部門應當制定應急救援預案，建立或者納入相應的應急處置與救援體系。

但我國的應急法律尚存在一些不足：如重突發事件的事中處置，輕事前預防、準備和事后補償、救助；機構之間的橫向關系協調與合作欠缺具體規定；在突發事件的應對工作中，重行政主導作用，輕社團組織和志愿者等社會力量的參與；就應對措施而言，重視強制手段，忽視行政指導等柔性執法方式的運用；重視對政府實體權利的配置，缺乏對如何正當行使這些權力的程序性規定。這幾方面的問題，同樣存在于特種設備領域。

本文對上海市特種設備應急管理存在的問題進行梳理，基于當前技術水平，結合數十年來特種設備應急管理積累的經驗，根據當前特種設備安全監管的現狀，深入剖析特種設備應急管理與日常監管的關系，運用現代應急管理理念和方法，嘗試構建科學、合理、高效、完備特種設備應急管理體系。

現狀分析

當前，國內針對特種設備應急管理的研究尚處于起步階段，缺乏系統深入的研究。2013年公布的《上海市城市網格化管理辦法》并未明確提及與人民生產生活密切相關的特種設備，一方面是由于城市應急管理體系是一個逐步建立的過程，另一方面也與特種設備應急管理的相關基礎工作薄弱、不成體系密切相關。應急管理與日常監管存在較大的差異，日常監管針對的是特種設備全壽命監管，而應急管理包括主要針對“突發事件”處置以及善后處理，其外延還包含日常監管在內的預防和準備工作，日常監管的深入到位將為應急管理工作奠定堅實的基礎。

近年來，上海市特種設備數量大幅增加、種類繁多、形式復雜、設備老化嚴重，與特種設備相關的突發事件（如電梯、氣瓶等）社會關注度高，一旦發生事故，如果控制不當，容易造成事故傷亡擴大、環境污染、甚至會引發二次傷害事故。全國特種設備應急管理領域普遍存在的問題和不足在上海市亦不例外，特種設備管理中的諸如監察檢驗人員與設備數量的增長不匹配等諸多問題不斷凸現，制約了應急管理工作的深入有效開展，目前存在的問題主要包括：應急工作基礎薄弱；應急管理體系不健全；運行機制不健全；信息管理系統落后；應急處置環節有待進一步完善；應急預防（包括監管方式）有待創新；應急管理工作不細致等?？傮w來說，目前特種設備應急管理工作條塊分割嚴重，尚未形成一套完整有效的體系。

因此，實施應急管理，開展風險研究，加強事前預防與風險管控，構建特種設備應急管理體系，提高處置突發事件保障公共安全的能力，從而防止和減少事故的發生是一項十分必要而緊迫的任務。

體制建設

完善的特種設備應急管理體系應當圍繞著“一案三制”的建設展開。對于應急救援預案的研究和建設，國家質檢總局組織編制了多類特種設備的應急救援預案指南，用于指導各使用單位編制應急救援專項預案，并且不斷更新。應急法制建設是在《中華人民共和國突發事件應對法》和《中華人民共和國特種設備安全法》框架下制定一系列法律法規制度文件，由國家質檢總局統一組織制定并監督執行，各地方政府根據需要制定文件作為其補充。當前我國正處于改革和發展的轉型期，對于應急管理的體制和機制，全國各地的機構設置不盡相同，運轉機制也有較大差異，需要不斷探索和創新，上海市根據當前的技術水平，結合數十年應急管理經驗積累，創新監管機制，從系統角度將應急管理作為一個有機整體，著手構建完備的特種設備應急管理體系，并重點從體制和機制方面展開研究，取得了階段性的成果。

1. 機構設置

特種設備具有種類繁多、形式復雜、危險性較大等特點，建立專業的特種設備應急管理機構，可以有效保障處置及時性、過程可控性和科學決策的輔助性，是創新特種設備安全監管方式的重要手段。

為建立健全特種設備應急管理體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制，更好地實施應急管理，上海市厘清了應急管理的組織體系并對相關機構進行了整合，組建了上海市特種設備應急管理中心（以下簡稱“應急管理中心”）。應急管理中心內設三個部門，即綜合協調部、事故調查部和風險管理部。在隊伍建設方面，事故調查部下設事故調查專家庫和事故調查技術鑒定單位目錄，綜合協調部下設應急救援專家庫（應急演練培訓和現場救援指導）和應急救援隊伍（電梯）。

2. 機構職能

應急管理中心受市質監局領導，為實施科學監管、有效應對突發事件提供了可靠的保障。應急管理中心的主要職責包括：應急值守、風險研究、事故調查、技術支撐、信息匯總、督促指導、綜合協調等。應急管理中心將著力加強以下四個方面的工作：

a. 提升綜合協調能力

進一步健全應急預警體系、技術支撐體系、預警防控體系、應急救援組織體系等，形成組織嚴密、協調有效、反應快速、手段先進、資源共享的工作機制，為有效地預防特種設備事故的發生和發生后的應急處置提供科學、及時的技術支持，提高應對特種設備突發事故的能力。

b. 強化應急處置能力

健全隱患排查監控機制、強化突發事件監控預警能力、完善信息報告和共享機制、加強應急處置協調聯動、健全信息發布和輿論引導、落實專人進行輿情的分析和信息的匯總，進一步完善信息報告制度，健全應急響應（處置）機制，使突發事件的應對更及時有效。

c. 深化風險研究工作

對八大類設備的不同環節分別查找風險并提出消除、降低、控制風險的措施，為實現預警和分類監管提供技術支撐。在依法行政的前提下，面對法律真空或部門職能交叉時能做到有效應對，同時與相關部門加強溝通與協調。

d. 推進應急管理平臺建設

在國家特種設備應急救援體系構架下，以特種設備動態監管信息為主體，建設特種設備應急管理平臺體系的基礎支撐和綜合應用系統。

通過以上幾方面工作的推進，應急管理中心將促使應急管理更全面、安全監管更高效、突發應對更及時、技術調查更科學。

應急管理體系

應急管理的核心是對特種設備突發事件的妥善處置，應急管理平臺中各系統應能在突發事件發展的不同階段發揮作用，即強調對潛在事故實施全過程的管理。應急管理各子系統在平時、警戒、戰時、恢復狀態下，其職能亦不盡相同，應基于突發事件的演變進程，根據預防、應急準備、處置與救援、善后處理等幾個階段的特點，通過系統的研究，建成由數據庫、應用軟件、各項制度和各類表式等組成的應急管理體系，滿足預防、監測、預警、指揮、協調、處置、救援、評估、恢復等環節的要求。

在現行的法律法規框架下，通過對特種設備應急管理特點和機理的研究，運用現代應急管理理論，借鑒相關行業的經驗，構建完善的特種設備應急管理體系，并明確了各模塊和子系統的功能要求。

應急管理體系是基于突發事件的演變進程而構建的，包括5個部分，覆蓋了應急管理的各個環節。應急管理工作的目的就是要通過事前的科學研究，結合突發事件處置積累的經驗，達到避免或減少事故的目的，因而預防部分的工作量十分巨大，且是應急管理工作的基礎。然而，并非所有事故都是可以避免的，因此應做好充足的準備，在突發事件發生時，能夠實現高效應對。在處置過程中，通過建立程序化的運轉機制，可實現科學應對、規范事故調查工作。在恢復過程中做好各項評估工作，可從突發事件中最大限度地吸取經驗教訓。整個體系建設中，會大量運用到網絡和信息化技術，因而將各類信息庫和信息化系統單列作為其他部分，便于建設。

1. 預 防

實施應急管理的目的是要避免和減少事故，因而預防是應急管理中最重要的一環。狹義上的預防是指發現安全隱患并消除，從而避免突發事件的發生。而從廣義上來說，目前開展的特種設備日常監管實際上也是預防工作的一部分，數十年的經驗表明，當前實行的監管模式有效地防止了特種設備惡性事故的發生。除日常安全監管之外，開展針對性的風險研究和建立預警體系是預防的兩大重要任務，風險研究包括基礎研究和特定的設備具體風險研究，預警體系包括監測、信息研判和實現預警等三個環節。

2. 準 備

堅實的預防工作可以避免大部分事故，然而，有些事故是不可避免的，因而，有必要充分做好突發事件的應對準備工作。準備部分的研究內容包括法律法規、特種設備應急特點、預案編制等基礎研究，以及應急隊伍、裝備等保障技術研究。同時，有效開展應急演練，運用網絡和信息化技術實現情景構建也是準備環節的重要內容。

3. 響 應（處置）

突發事件發生后，及時、科學、高效的響應和處置是減少事故后果和影響的關鍵。信息的準確性和完備性、應對的科學性、處置過程的科學性和規范性對整個突發事件的發展方向都有著決定性的影響。因此，需著重應用信息化和網絡技術來規范信息報送工作，深入研究各類突發事件的處置特點以避免次生事故的發生，同時規范事故調查處理流程，保證調查結果的客觀公正。

4. 恢 復

當前特種設備應急管理的工作大多側重于預防和處置環節，對于恢復部分的工作尚不夠深入。實際上，從事故中吸取經驗教訓，避免同類事故的再次發生是應急管理的一項重要工作。在恢復階段，重點開展的工作包括：科學制定事故考核規則，保證統計數據的準確性；研究事故通報的編制技術，依法公開信息；對企業在恢復生產中以及今后的特種設備管理工作進行指導；對整個應急預案啟動、處置過程等進行評估。

結 語

預防是整個應急管理體系的基礎，而識別和控制風險又是整個預防的基礎，因此，在下一步的工作中，可將風險研究作為應急管理工作的切入點，在隱患分類方法及隱患排查、預警方法及預警標準、安全評價方法及分類監管等方面開展進一步的研究，滿足特種設備監管工作的需求。