BEPS 行動計(jì)劃11、第二階段成果5：稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的量化證據(jù)

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BEPS 行動計(jì)劃11、第二階段成果5：稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的量化證據(jù)

張?jiān)俳穑▏叶悇?wù)總局收入規(guī)劃核算司規(guī)劃處北京100038 ）

稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）問題在全球范圍內(nèi)的存在，已經(jīng)成為各國基本共識。隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深，跨國企業(yè)扮演越來越重要的角色。但一些跨國企業(yè)利用國際稅收規(guī)則的漏洞，實(shí)施激進(jìn)的稅收籌劃措施，將利潤從高稅率國家（地區(qū)）轉(zhuǎn)移到低稅率或無稅國家（地區(qū)），逃避納稅義務(wù)，侵蝕了多數(shù)國家的稅基，減少了稅收收入，對主權(quán)國家的征稅權(quán)形成挑戰(zhàn)，有悖于稅收公平原則。更重要的是，這類行為扭曲了企業(yè)正常的投資地點(diǎn)配置行為，對經(jīng)濟(jì)效率造成額外損失。

對BEPS問題的規(guī)模及影響進(jìn)行量化分析，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。BEPS第11項(xiàng)行動計(jì)劃的目標(biāo)是，通過篩選已有的各項(xiàng)可用數(shù)據(jù)，研究分析方法，構(gòu)建分析指標(biāo)，估算BEPS問題的規(guī)模，分析BEPS對稅收及經(jīng)濟(jì)的影響；更進(jìn)一步，建立可持續(xù)的跟蹤研究機(jī)制，根據(jù)需要提出稅務(wù)部門采集涉稅數(shù)據(jù)的建議，在未來更新相關(guān)研究成果；同時，還要對其他行動計(jì)劃所形成的應(yīng)對措施的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評估。

第11項(xiàng)行動計(jì)劃是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的工作，由于BEPS問題的復(fù)雜程度和數(shù)據(jù)的局限性，目前的研究成果距離理想目標(biāo)仍有差距，只能對BEPS問題進(jìn)行一個相對粗糙的描述。這項(xiàng)工作將長期持續(xù)，隨著數(shù)據(jù)的不斷完善和分析方法的改進(jìn)，對BEPS問題的描述將會越來越清晰。

一、成果報(bào)告的主要內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD） 財(cái)政事務(wù)委員會下屬第2工作組長期以來關(guān)注稅收統(tǒng)計(jì)和政策分析工作，在這個平臺上，各國的稅收分析專家交流稅收統(tǒng)計(jì)分析的經(jīng)驗(yàn)和方法。自2013年9月BEPS項(xiàng)目啟動以來，第2工作組負(fù)責(zé)第11項(xiàng)行動計(jì)劃的相關(guān)工作。經(jīng)過4次專門會議，匯總參與行動計(jì)劃各個國家的意見，并公開征求業(yè)界和研究機(jī)構(gòu)的意見，該項(xiàng)行動計(jì)劃的成果報(bào)告（以下簡稱“報(bào)告”）于2015年8月基本完成。

報(bào)告由四個相對獨(dú)立的章節(jié)組成。第一章比較系統(tǒng)全面地梳理和評估了現(xiàn)有的各項(xiàng)數(shù)據(jù)來源；第二章介紹針對BEPS構(gòu)建的6個指標(biāo)，這些指標(biāo)在一定程度上可以反映BEPS的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)影響程度和變化趨勢；第三章介紹關(guān)于BEPS的規(guī)模、BEPS應(yīng)對措施效果評估和經(jīng)濟(jì)影響的相關(guān)研究；第四章對未來的研究工作提出了一些設(shè)想和建議。

（一）BEPS相關(guān)分析數(shù)據(jù)綜述

數(shù)據(jù)是開展BEPS相關(guān)分析工作的起點(diǎn)，也是最大的瓶頸。成果報(bào)告第一章對已有的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行了較為全面的梳理，指出各類數(shù)據(jù)的可用性和局限性。

1. 現(xiàn)有的主要數(shù)據(jù)資源。通過對各國代表和研究學(xué)者的廣泛調(diào)研，成果報(bào)告匯總了用于分析工作的各類主要數(shù)據(jù)，包括宏觀數(shù)據(jù)和微觀數(shù)據(jù)。宏觀數(shù)據(jù)主要有5項(xiàng)：國民經(jīng)濟(jì)核算數(shù)據(jù)、國際收支平衡表、外商直接投資（FDI）數(shù)據(jù)、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)、企業(yè)所得稅收入數(shù)據(jù)；微觀數(shù)據(jù)包括6項(xiàng)：海關(guān)貿(mào)易數(shù)據(jù)、企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)（包括公開的商業(yè)數(shù)據(jù)庫和政府使用的數(shù)據(jù)庫兩項(xiàng)）、企業(yè)所得稅納稅申報(bào)信息、稅務(wù)審計(jì)信息、特定的企業(yè)涉稅數(shù)據(jù)（法定程序下可公開的）。

2.對現(xiàn)有數(shù)據(jù)的簡要評述。BEPS的核心問題是通過人為安排，將應(yīng)稅收入從實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地轉(zhuǎn)移出去，從而實(shí)現(xiàn)少繳稅或不繳稅的目的。分析BEPS問題，現(xiàn)有數(shù)據(jù)存在一定局限性，主要有以下六點(diǎn)：

（1）代表性。BEPS是一個全球性問題，而大部分稅收數(shù)據(jù)僅局限于某個國家或地區(qū)，無法提供關(guān)于跨國企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的充分信息。

（2）有效性。BEPS相關(guān)行為與實(shí)際經(jīng)濟(jì)行為常常混在一起，現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)是兩種行為共同作用的結(jié)果，難以區(qū)分各自影響，因此需要更多地用企業(yè)數(shù)據(jù)提供關(guān)于BEPS行為的詳細(xì)信息。

（3）指向性。BEPS是人為地將應(yīng)稅收入從實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地分離而產(chǎn)生的，現(xiàn)有數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確描述實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生的地區(qū)分布，因此無法準(zhǔn)確和全面地描述這類行為的發(fā)生程度。

（4）豐富性。BEPS大多發(fā)生于跨國企業(yè)的跨國交易中，特別是關(guān)聯(lián)交易，現(xiàn)有數(shù)據(jù)不能提供足夠的相關(guān)信息。

（5）時效性。現(xiàn)有針對企業(yè)財(cái)務(wù)和經(jīng)營數(shù)據(jù)的采集大多有較長的時滯，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)及時監(jiān)控BEPS行為。

（6）公開性。由于嚴(yán)格的保密要求，各國關(guān)于跨國企業(yè)的信息不能共享，難以綜合各國數(shù)據(jù)對跨國企業(yè)的經(jīng)營活動進(jìn)行全面了解。

因此，近幾年，多個國家已經(jīng)陸續(xù)要求跨國企業(yè)披露更多關(guān)于稅收籌劃的信息，比如美國、澳大利亞等，歐盟也有類似傾向。毫無疑問，要求納稅人提供更多的信息，對稅務(wù)機(jī)關(guān)是有益的，但這會極大增加遵從成本和數(shù)據(jù)采集成本，因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)采集機(jī)制，而這不是一件容易的事。

（二）BEPS指標(biāo)體系

指標(biāo)體系旨在簡潔明了地顯示BEPS的存在、程度和變化趨勢，并且可以設(shè)定預(yù)警值提示問題的嚴(yán)重性。成果報(bào)告第二章提供了6個指標(biāo)，這些指標(biāo)可以大致反映BEPS問題的程度及隨時間變化的趨勢，但仍有明顯的局限性。另外由于目前數(shù)據(jù)缺失，還有兩個指標(biāo)作為候選，待收集到足夠的數(shù)據(jù)時納入。在未來，隨著數(shù)據(jù)越來越完善，研究越來越深入，指標(biāo)可以逐漸更新，更加接近理想狀態(tài)。當(dāng)前的6個指標(biāo)分別關(guān)注如下五個方面的問題：

1.金融指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的偏離問題。

指標(biāo)1：FDI占GDP比重的集中度。首先計(jì)算每個國家FDI存量占GDP比重，按這個比重對所有國家進(jìn)行排序，選取排名靠前（比如前50%）的國家計(jì)算平均比重，再計(jì)算其余國家的平均比重，兩個數(shù)值的比率即為該指標(biāo)。一般來講，BEPS會導(dǎo)致FDI偏高，所以如果該指標(biāo)越高，顯示BEPS問題越嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，該項(xiàng)指標(biāo)從2005年的38急劇上升至2012年的99。

2.大型跨國企業(yè)（比如世界500強(qiáng)企業(yè)）不同地區(qū)分支機(jī)構(gòu)的利潤異常情況問題。

指標(biāo)2：低稅率地區(qū)分支機(jī)構(gòu)的收入占全球收入比重。考慮每一個大型跨國企業(yè)，篩選有效稅率低于全球平均稅率的分支機(jī)構(gòu)，計(jì)算這些分支機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)的收入占全部收入的比重。如果跨國企業(yè)將更多的收入轉(zhuǎn)移至低稅率的國家或地區(qū)，BEPS問題越嚴(yán)重，該項(xiàng)指標(biāo)會越高。數(shù)據(jù)顯示，從2007至2011年，該指標(biāo)明顯上升，2011年低稅率地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)了71%的收入。

指標(biāo)3：低稅率地區(qū)利潤率相對平均利潤率的比率。分別計(jì)算跨國企業(yè)在低稅率地區(qū)分支機(jī)構(gòu)的利潤率和高稅率地區(qū)的利潤率，兩者之比即為該指標(biāo)。2007年和2011年，該指標(biāo)分別為1.9和2.0。

3.跨國企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)有效稅率的差異問題。

指標(biāo)4：有效稅率之差。計(jì)算同一國家內(nèi)，大型跨國企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的有效稅率，與可比的國內(nèi)企業(yè)有效稅率之差。由于跨國企業(yè)可以轉(zhuǎn)移利潤，其有效稅率應(yīng)該低于國內(nèi)企業(yè)。2010年，該指標(biāo)為-3.3，近幾年保持穩(wěn)定。

4.通過無形資產(chǎn)進(jìn)行利潤轉(zhuǎn)移問題。

指標(biāo)5：特許使用權(quán)收入相對研發(fā)支出的集中度。與指標(biāo)1類似，計(jì)算各個國家特許使用權(quán)收入與研發(fā)支出的比率，進(jìn)行排序后，將排在前列（比如50%）的國家的平均比率除以其他國家的平均比率。如果跨國企業(yè)通過無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)移利潤，會使得部分低稅率國家研發(fā)支出很低，特許使用權(quán)收入?yún)s很高。從2005年至2012年，該指標(biāo)從3上升到6。

5.通過利息費(fèi)用進(jìn)行利潤轉(zhuǎn)移問題。

指標(biāo)6：跨國企業(yè)在高稅率國家分支機(jī)構(gòu)的利息費(fèi)用率。對每一個跨國企業(yè)，篩選在法定稅率高于全球平均水平國家的分支機(jī)構(gòu)，計(jì)算這些分支機(jī)構(gòu)的利息費(fèi)用率，將其與平均利息費(fèi)用率比較。數(shù)據(jù)顯示，2011年，高稅率國家的分支機(jī)構(gòu)的利息費(fèi)用率比平均水平高出19個百分點(diǎn)。

上述6個指標(biāo)中，1和5是基于各國的宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，其余則是利用跨國企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算。

（三）估算BEPS的規(guī)模、影響以及應(yīng)對措施的實(shí)施效果

第11項(xiàng)行動計(jì)劃最重要的工作是開展關(guān)于BEPS的經(jīng)濟(jì)分析，包括估算BEPS的規(guī)模（主要是以稅收流失規(guī)模衡量）、評估BEPS對經(jīng)濟(jì)效率的影響以及可能采取應(yīng)對措施的效果等。這是一項(xiàng)長期、艱巨的工作任務(wù)。

報(bào)告第三章綜述了關(guān)于BEPS的一些實(shí)證研究成果，基本確定了未來繼續(xù)研究的方向。

1.估算BEPS的規(guī)模。該項(xiàng)研究由OECD經(jīng)濟(jì)分析部完成，并在報(bào)告的附錄A中展示。對BEPS規(guī)模的估算，大致有兩種方法：一是反事實(shí)（counter-factual）分析，即假設(shè)不存在BEPS的情況下，相關(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)指標(biāo)的可能表現(xiàn)，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)進(jìn)行對比，兩者的差距即可認(rèn)為是BEPS的影響，這是總量分析的思路；二是逐一計(jì)算各個主要的BEPS方式的影響，比如混合錯配、受控外國公司（CFC）控制、利息扣除、協(xié)定濫用、人為規(guī)避常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、轉(zhuǎn)讓定價等等，然后將各種形式的BEPS的影響進(jìn)行加總，得到BEPS影響的總估算值。由于兩個方法的計(jì)算口徑不同，估算結(jié)果有較大差別，最后決定保留前一種方法的研究成果。

由于各國企業(yè)所得稅法定稅率不同，跨國企業(yè)有將利潤轉(zhuǎn)移至稅率較低的國家（地區(qū)）的驅(qū)動力，利用計(jì)量的方法控制其他變量的影響，可以估算稅率差異對利潤的影響。研究主要基于兩個思路，其一是比較跨國企業(yè)在各國分支機(jī)構(gòu)的利潤率（或有效稅率）與所在國法定稅率之間的關(guān)系，其二是比較同一國家內(nèi)跨國企業(yè)的利潤率和國內(nèi)企業(yè)的利潤率（或有效稅率）。研究使用的數(shù)據(jù)是OECD ORBIS數(shù)據(jù)庫（包含46個國家，2000-2010年，120萬個企業(yè)層面觀察值）。估算結(jié)果顯示，由于BEPS的存在，全球企業(yè)所得稅損失約4%～10%，對應(yīng)于2014年，大約相當(dāng)于1 000億美元至2 400億美元之間，發(fā)展中國家損失的企業(yè)所得稅相對于其GDP的比重，高于發(fā)達(dá)國家。

2.估算BEPS應(yīng)對措施的影響。當(dāng)直接估算BEPS規(guī)模較為困難時，用政策效應(yīng)分析的思路，估算BEPS應(yīng)對措施的效果（減少稅收流失的規(guī)模）是十分有意義的，主要是通過分析已有的或可能付諸實(shí)施的一些應(yīng)對措施進(jìn)行效果評估。首先，部分國家已經(jīng)實(shí)施了一些BEPS應(yīng)對政策，這些國家的政策實(shí)踐和研究結(jié)論可以為其他國家提供參考；其次，從其他行動計(jì)劃的進(jìn)展來看，至少有5個方面，各個國家有可能達(dá)成一些共識，出臺共同的應(yīng)對措施，包括糾正錯配、強(qiáng)化CFC規(guī)則、限制利息扣除、防止協(xié)定濫用、確保轉(zhuǎn)讓定價符合價值創(chuàng)造原則等，針對這些措施的效果評估，已有一些研究可借鑒，研究方法也將逐漸完善。

3.BEPS及應(yīng)對措施的經(jīng)濟(jì)影響。

（1）BEPS對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。首先，造成稅收負(fù)擔(dān)的不公平。與國內(nèi)企業(yè)相比，跨國企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的有效稅率大約低4%～8.5%，超大規(guī)模跨國企業(yè)和專利較多的跨國企業(yè)有效稅率更低。這些企業(yè)可以利用稅收優(yōu)勢獲得競爭優(yōu)勢，從而使得市場集中度更高。其次，由于BEPS的影響，政府為了維持必須的財(cái)政水平，只能加重對其他流動性較差的要素征稅，比如國內(nèi)企業(yè)、勞動力等，也造成稅負(fù)轉(zhuǎn)移和不公平。第三，BEPS加劇了國際稅收競爭，使一些國家失去部分稅收政策自主權(quán)。

（2）BEPS應(yīng)對措施對經(jīng)濟(jì)增長和效率的影響。一般認(rèn)為，企業(yè)所得稅是最不利于經(jīng)濟(jì)增長的稅種，通過打擊BEPS行為，在政府財(cái)力得到保證的前提下，可以考慮整體降低稅率，或者有更多的實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的空間，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長。但由于企業(yè)行為也會相應(yīng)改變，因此對不同類型的企業(yè)、不同行業(yè)的影響都會不同，企業(yè)稅負(fù)的改變是結(jié)構(gòu)性的，有增有減。

BEPS應(yīng)對措施對經(jīng)濟(jì)的影響存在不確定性，這取決于應(yīng)對措施最終方案的確定。如果只是某一國家采取針對BEPS的措施，則會導(dǎo)致資本流出；如果全球共同實(shí)施BEPS應(yīng)對措施，就會增加跨國企業(yè)的稅收支出，但其他企業(yè)和家庭稅負(fù)會減輕，政府收入會增加從而可以提供更多的公共服務(wù)。

（四）未來研究的設(shè)想

由于數(shù)據(jù)的局限性和BEPS問題的復(fù)雜程度，目前的研究成果距離理想狀態(tài)仍有較大差距。對BEPS的分析和研究將是一個長期、持續(xù)性的工作，報(bào)告也為未來的研究工作指出一些方向。

首先，建議各國稅務(wù)機(jī)關(guān)利用好當(dāng)前的數(shù)據(jù)，積極挖掘第13項(xiàng)行動計(jì)劃——轉(zhuǎn)讓定價同期資料中，即將確定的國別報(bào)告涉及數(shù)據(jù)的使用價值；其次，各國應(yīng)積極開展合作，規(guī)范稅收統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)共享稅收數(shù)據(jù)；第三，OECD和其他國家應(yīng)定期對BEPS應(yīng)對措施的實(shí)施效果開展研究，發(fā)布研究結(jié)論；最后，各方應(yīng)不斷改進(jìn)研究方法和指標(biāo)體系，擴(kuò)大數(shù)據(jù)收集范圍，鼓勵更多的人參與相關(guān)研究工作。

二、BEPS問題：中國的情況

改革開放以來，大量外資企業(yè)進(jìn)入中國，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮積極的作用，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國也對外資企業(yè)在稅收上給予很多優(yōu)惠政策。不過，我們在稅收管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些外資企業(yè)通過將利潤轉(zhuǎn)移到境外逃避稅收義務(wù)；一些內(nèi)資企業(yè)也通過在境外注冊，變成外資企業(yè)，以獲取轉(zhuǎn)移利潤逃避稅收的便利。

盡管我國尚未有針對BEPS較為全面的分析和估計(jì)，但一些指標(biāo)顯示，我國的BEPS問題同樣比較突出，需要引起高度重視。首先，我國來自低稅國家和地區(qū)的外商直接投資比重較高。2013年，我國外商直接投資前十大來源地區(qū)，除了我國香港特別行政區(qū)外，新加坡、維爾京群島、薩摩亞和開曼群島排名靠前，四個國家（地區(qū)）合計(jì)貢獻(xiàn)了約15%的外商直接投資；我國對外直接投資的前十大地區(qū)，同樣包括了開曼群島和英屬維爾京群島等地區(qū)，占比超過10%。其次，企業(yè)納稅申報(bào)數(shù)據(jù)顯示，在規(guī)模、行業(yè)等主要因素同等情況下，外商投資企業(yè)的利潤率低于內(nèi)資企業(yè)。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu)對BEPS問題的關(guān)注和研究仍然相對不足。此次以我國積極參與BEPS各項(xiàng)行動計(jì)劃為契機(jī)，我們有必要加快構(gòu)建適用于我國的BEPS分析指標(biāo)，加強(qiáng)針對我國的BEPS規(guī)模估算和影響分析工作。

責(zé)任編輯：王平