南京政府時期

高新偉

當資本家選擇與官僚合作時，他們只能以依附者的身份出現——資本依附于權力并與權力相勾結，從而形成所謂的“官僚資本主義”。原定的國家資本與私人資本平等合作的官商合辦公司，成為官僚主導的、權力與資本家相勾結對整個社會進行掠奪的平臺

從1872年到1949年，近代公司在模式變遷方面完成了從“國退民進”到“國進民退”的完整周期。以南京政府成立為界，之前的變遷方向是從官督商辦向官商合辦，然后向民營轉變，表現出國退民進的趨勢。之后的變遷方向則是由民營而官商合辦，最后出現了規(guī)模巨大的完全國營公司，表現出國進民退的趨勢。南京政府時期同晚清的官商合辦公司一樣，都是制度變遷中的一環(huán)，但代表的意義既不相同，公司治理方面也有較大差異。但其結果均是官僚成為主導者，而這是由中國的傳統(tǒng)政治體制引發(fā)的必然結果。

官商合辦公司的再次擴張

官商合辦模式公司在晚清曾得到一定發(fā)展，但隨著晚清新政的開展，以家族企業(yè)為代表的民營企業(yè)成為主流的公司形式。但在進入南京政府時期之后，形式發(fā)生了逆轉，民營企業(yè)日漸萎縮，而官商合辦公司得到了快速擴張。

南京政府成立以后，即著力于實踐孫中山先生的民生主義政策，在工業(yè)方面節(jié)制私人資本、發(fā)達國家資本。發(fā)達國家資本可以采取完全國營，也可以采取官商合辦。但限于政府財力，難以大規(guī)模地舉辦國有企業(yè)，只能利用有限的資金，向民間企業(yè)滲透，通過官商合辦模式，快速實現國家對于經濟的掌控。

官商合辦公司的形成途徑非一，有的是沒收北洋政府時期官員的逆產后，化私為公，但原企業(yè)內仍有私人資本，從而形成官商合辦公司，中興煤礦、烈山煤礦就是這種情況。有的則是通過政府強行入股的方式，將民營企業(yè)轉化為官商合辦。特別是政府必須掌握的金融資本，更是如此。比如中國銀行、交通銀行就是這樣成為官商合辦性質的銀行的。此后更以中國銀行、交通銀行為后盾，不斷對金融業(yè)籌建、改組、擴充，最終形成了中央、中國、交通、中國農民四行和郵政儲金匯業(yè)局、中央信托局的“四行二局”國家資本銀行與金融體系。而在南京政府掌握金融資本后，得以向私人資本進行滲透，形成更多的官商合辦公司。

南京政府對私人資本的滲透因時機有利而得以順利實施。1929年的世界性經濟危機、日本侵占東北導致國內外市場萎縮，中國大批工廠倒閉，至1935年，全國約有1/4工廠停工。工商界要求政府給予資金、政策方面的扶持，承認了公私合營的必要性：“有政府的參加，資金周轉容易；企業(yè)有私人成分，則工作可望更有效率。”這樣，在政府與民間互有需求的情況下，加上抗戰(zhàn)救國的共同目標，官商合辦企業(yè)得到了充分的發(fā)展。僅以資源委員會為例，在其戰(zhàn)前投產的11家采礦單位中，接收自地方政府和人民的就有7家。中國銀行所經營的企業(yè)則絕大部分是接收或合資性質。建設委員會所屬企業(yè)中僅淮南煤礦一家是由其獨資興辦的；實業(yè)部單獨投資建設的僅有中央機器制造廠，但至抗戰(zhàn)爆發(fā)仍未投產，其他則全屬合辦性質。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，官商合辦公司進一步擴張。經濟部所屬工礦調整處以獨資或合資方式投資企業(yè)26家，只有江西光大瓷業(yè)公司是由國家資本獨資經營的，其他公司均為官商合辦形式。財政部通過中國銀行對川康興業(yè)等37家公司廠礦進行了投資，除了雍興實業(yè)公司，其余全部屬于官商合辦形式。

抗戰(zhàn)勝利后，南京國民政府接收了大量敵偽資產，興辦了更多的企業(yè)，其中官商合辦遠遠超過國有。以經濟部為例，1946年時經濟部在13家企業(yè)中的投資額為6722l.7萬元。到了1949年年初，已改為工商部的經濟部共在23家企業(yè)中擁有投資，除了中國蠶絲公司、中華煙草公司、裕湘紡織廠股份有限公司為獨資外，其他都是官商合辦。

據統(tǒng)計，抗戰(zhàn)勝利后，國家資本在工業(yè)資本中所占比重超過80%，而國家資本的投資方式，除了少數幾家完全國有的公司外，其他均為官商合辦模式，官商合辦公司成為占據統(tǒng)治地位的公司模式。

權力與資本的博弈

南京政府時期，由于國內外形勢的變化，官商合辦成為政府與民間都能接受的一種企業(yè)模式。但是，鑒于清末官商合辦公司內官、商地位不平等導致一系列沖突，社會各界對于重構公司內政府與私人的關系表現出極大的關心，并提出一系列建議。其中沈覲宜的觀點頗具代表性。

早在1936年，沈覲宜就著文對官商合資方式進行了論證。他認為，官商合資時，應采取股份公司形式，可以稱之為“混和制之股份公司”。在混和制股份公司中，官股“分為多數制及少數制兩種。在少數制時，大權讓于商股，對于經營之方針，雙方并須以契約之方式訂明之”。他還認為，“管理之方法務須超出行政領域以外”，企業(yè)的主管機關只負指揮及督察之責，政府在以自身股權參與治理時，要讓專業(yè)人士進行管理，而不是以傳統(tǒng)的行政干預方式進行管理。

沈覲宜的觀點，代表了當時民間基本的看法，也得到了政府的響應。1940年，國民政府公布并施行《特種股份有限公司條例》，規(guī)定特種股份有限公司“謂由政府機關組織準許本國人民或外國人認股之股份有限公司”。特種股份有限公司即混和制的股份公司，亦即官商合辦公司。在這類公司內部，無論官方還是商人股東，都應通過正式的公司治理結構來參與公司治理。雙方在參與治理時，根據公股與非公股所認股額比例分配董事和監(jiān)察人的名額。其中公股的董事、監(jiān)察人，由政府機關指派。

值得注意的是，公股與私股在董、監(jiān)的人數分配方面，是按公股、私股的比例進行分配的，這一點對私股是有利的。這是因為，官股的股權較為集中，而私股的股權則較為分散。如果按照普通民營公司選舉董、監(jiān)事的做法，官股完全可以通過相對的股權優(yōu)勢，獲得超過自身股權比例的董、監(jiān)事人數。而按照公股、私股比例進行分配，實際上將私人作為一個股東看待，這對股權分散的私人股東是有利的。當然，政府對于官股利益也有特別規(guī)定，根據1929年《公司法》第129條但書的規(guī)定，一個股東的股權最多不能超過1/5，而政府是作為一個股東出現的，顯然不能按此辦理。因而，國民政府《特種股份有限公司條例》第7條特別規(guī)定，公股行使表決權不受公司法第129條但書之限制。endprint

從官商合辦公司的治理實踐來看，政府確實是按規(guī)定行使權力的。以中國火柴原料廠特種股份有限公司為例，該公司最初的股權結構是官商各半，但董事名額是9個。無論官方還是私股，都想擁有5個名額。經過爭執(zhí)，官方得以占據5個名額，但劉鴻生保留了總經理的職位。此后劉鴻生不斷增加私股比例，官方所占董事相應減少，劉鴻生利用董事會中的多數優(yōu)勢，通過決議將公司改為民營，官股完全退出公司。從中國火柴原料廠中官股與商股的博弈來看，雙方基本上是按股權來分配控制權的。正如劉鴻生的四子劉念智所說，在中國火柴原料廠，“一切重大決定，如經營方針、盈余分配、資本增減等等的決定，都是要通過董事會的。這個董事會并不是虛設的，而是具有真正的實權”。

當然，公司內部治理的有效性往往要受外部治理的影響。政府在公司內部權力固然受制于股權，但在外部卻可以主管部門的身份影響公司發(fā)展。在重慶電力股份有限公司，由于法幣不斷貶值，公司要求電價與物價同步調整，并要求將財產升值，經濟部卻設置諸多障礙。經濟部的目的是壓縮民間工商業(yè)的生存空間，實現“舉凡有關國計民生的實業(yè)一律國有化”的既定方針。這樣一來，即使董事會為私股所控制，公司決策也難以實現，這意味著，擁有雙重身份的官僚，如果不能在公司內部取得決策權，則可以從外部決定公司的生存狀況。在這種情況下，當官僚決定優(yōu)先發(fā)展國家資本時，私人資本只能成為國家資本的附庸。而當官僚決定擴張自身權利時，私人資本則成為官僚權力的附庸。在中國火柴原料廠，劉鴻生通過增加私人股份擺脫了國家控制。但是，隨著官僚資本的介入，控制權開始向官僚私人轉移，以至于劉鴻生感慨自己從一個大老板，變成了一個小伙計。官商合辦公司最終難逃被官僚控制的命運。

官僚成為官商合辦公司的主導者，除了與官僚的雙重身份有關，還因為政府的經濟統(tǒng)制政策強化了官僚的權力。南京政府時期，政府的控制比之晚清更為有力，政府通過“四行二局”控制了金融，又通過戰(zhàn)時經濟政策壟斷了各種資源，并在政策方面限制了民營公司生存的空間。而這些擴張的權力操諸官僚之手，在官僚不斷為擴張私人權力提供政策支持時，行政權力日益成為決定公司成敗的關鍵因素。而當官僚參與投資時，權力則成為特殊的資本，他們的“業(yè)務活動不是與政府機構有關，就是仰仗南京政府給予的特權”。官僚投資的公司帶有極強的壟斷性，例如宋氏旗下的中國棉業(yè)公司掌握當時中國的花紗布市場，華南米業(yè)公司專司運輸進口大米，在美國紐約的環(huán)球貿易公司、在華盛頓的中國國防物資供應公司包辦抗戰(zhàn)后期美國對華援助物資的公路運輸。

官僚投資工商業(yè)時往往選擇官商合辦模式，這樣可以名正言順地獲得壟斷權力。而資本家也只能選擇與官僚合資，以獲得進入權與壟斷權。“私營企業(yè)熱衷于求得和政府有聯系的人在他們的企業(yè)中投資，籍使他們的企業(yè)可增加獲得銀行資源的門路和得到政府特殊照顧的機會。”當資本家選擇與官僚合作時，他們只能以依附者的身份出現——資本依附于權力并與權力相勾結，從而形成所謂的“官僚資本主義”。原定的國家資本與私人資本平等合作的官商合辦公司，成為官僚主導的、權力與資本家相勾結對整個社會進行掠奪的平臺。

官僚主導公司變遷的利與弊

無論在清末還是南京政府時期，官商合辦模式都是公司制度變遷中的重要一環(huán)，它的本意是為國家資本與私人資本提供一個合作的平臺，但結果都是官僚成為真正的控制者，政府既未達成預期目的，私人資本也成為權力的依附者。官僚兩度成為官商合辦公司的主導者，并非偶然，而是基于中國傳統(tǒng)的政治制度。

中國與西歐或日本不同，有著長期的專制主義中央集權傳統(tǒng)，而與中央集權相伴而生的則是官僚階層。官僚不同于封建社會的貴族——貴族權力來自世襲，因而對于中央集權構成制約。官僚也不同于民主國家的政治家——政治家的權力來自選民。與貴族政治或民主政治相比，官僚政治更有利于中央集權，因為官僚的權力來自君主或者中央政府。但是，官僚制也有腐蝕中央集權體制的一面：當官僚獲得集權政府授權后，很可能利用公權力謀求私人利益，這就需要監(jiān)督，但監(jiān)督者仍是官僚，當監(jiān)督者與被監(jiān)督者合謀時，監(jiān)督失效，中央集權解體，社會失控，中國則進入治亂循環(huán)。

在中央集權政治下，官僚是整個社會資源的實際控制者。在農業(yè)社會他們的權力可以轉化為土地，在工業(yè)社會則可以轉化為資本，甚至他們的權力就是決定性資本。所以，在近代公司制度發(fā)展過程中，官僚始終是公司的主要投資者與實際控制者。1908年日本人所做的調查稱：“中國有一外國所不能見之資本家在焉，蓋即官吏是也。彼其國人，一為官吏，則蓄產漸豐，而退隱之后，則富豪而兼紳貴，隱然操縱政界之行動，而為鄉(xiāng)民之所畏忌。次之者為紳商，此中國亦有相當之官階，或至為官為商，竟不能顯為區(qū)別，常表面供職于官府，而里面則經營商務也。”

這種現象在西歐或者日本是不可想象的，因為它們沒有長期的中央集權歷史，也沒有中國這樣一個官僚階層——這些國家也有官僚，但官僚的權力是有限的，且受到有效制約。在生產與分配中起決定性作用的，在農業(yè)社會則為土地的占有者——各級領主；在近代社會則是資本的占有者——資本家；當代社會則是具有創(chuàng)新能力的技術人才與管理人才——因為資本已過剩，資本的邊際收益率下降，資本地位相應下降。

而在中國，決定性要素既不是土地，也不是資本，更不是創(chuàng)新能力，而始終是權力——而掌握權力的官僚，就取得了生產與分配的決定權。官僚在近代公司發(fā)展中扮演重要角色，并非偶然，他們有資金、有特權，比之其他階層更有條件投資近代工商業(yè)。所以，無論在清末還是南京政府時期的公司發(fā)展中，官僚都成為公司變遷的主導者。所不同的是，清末中央集權失效，官僚成為國退民進的主導者，通過化公為私謀求利益。而南京政府時期中央集權逐漸強化，官僚則成為國進民退的主導者，通過化私為公謀求利益——一方面是通過增強政府控制來增進自身政治權力，另一方面則是通過弱化私人資本權力來增進自身經濟利益。

在一定意義上可以說，由官僚主導近代公司制度的發(fā)展，是中央集權體制所必須付出的成本，因而有其必然性與合理性。盡管官僚的主導導致一系列問題，但其積極作用應予承認。晚清的公司制度發(fā)展離不開官僚的配合與引導，同樣，在抗戰(zhàn)背景下，中央集權是最有效的途徑。戰(zhàn)時經濟追求的不是經濟效率，而是集中資源的能力。這與商人追求經濟利益最大化的目標是矛盾的，在這種情況下，犧牲商人的經濟利益是必然的。

自由經濟不適應抗戰(zhàn)需要：從經濟發(fā)展進程看，工業(yè)化的初期，商人只能優(yōu)先投資資金需求較少而利潤較高的輕工業(yè)，只有當輕工業(yè)收益率下降、商人積累了較多資金時，才可能投資重工業(yè)。但時代并未給予中國正常發(fā)展工業(yè)的機會，因而由政府主導工業(yè)的發(fā)展是一種必然。與戰(zhàn)時經濟相適應，官僚獲得更大的權力也是必然。資源壟斷與權力集中相伴相生，權力集中則與腐敗相伴相生。費正清的研究表明，“二戰(zhàn)”期間，官僚掌握資源并謀求私利，在民主國家也是普遍現象。

與國有企業(yè)或民營企業(yè)相比，官商合辦更有利于官僚資本的擴張。在一個完全國有化的國家里，由于不允許私有資本的存在，官僚不可能參與投資，官僚腐敗表現在“拉關系、走后門”，在安排工作、分配住房、提職調動等方面行使特權，權力擁有者所得利益相當有限。但國有企業(yè)的主持者因缺乏激勵，會導致企業(yè)的低效率，造血功能低下也進一步抑制了官僚的公權私用。而在完全民營企業(yè)里，官僚必須保證私人資本的權益，合作才能維持。官僚作為私股持有人所得有限，甚至最終失去控制權，這在北洋政府時期是常見現象。只有在官商合辦企業(yè)里，官僚才能左右逢源，對國家資本化公為私，對私人資本化私為公，最終結果是國家利益受到損害，私人資本成為官僚資本附庸。官商合辦模式在南京政府時期成為主流的公司形式，正是因為它符合官僚利益，成為官僚的最優(yōu)選擇。

總之，當國家干預能力增強時，官僚掌握的權力也隨之增加。而當官僚追求自身利益最大化時，相關制度安排也會服務于官僚的目標。但是，當官僚過度追求自身利益而不惜犧牲整個社會利益時，他們就站在整個社會的對立面，其結果則是社會矛盾激化。南京政府最終的失敗，很大程度上就是因為官僚享受過度的權利卻沒有盡到與之相符的義務。其中的歷史教訓，值得沉思。

作者供職于河南大學經濟學院endprint