趙堅：三大障礙阻礙大都市區建設

文│趙堅

趙堅：
三大障礙阻礙大都市區建設

趙堅北京交通大學中國城鎮化研究中心主任

現有體制下大都市區內碎片化的政府治理，已經成為發展大都市區經濟的重大障礙，迫切需要優化我國部分大城市的行政區劃。

與發達國家城市化階段要經歷兩個階段一樣，中國的城鎮化正在經歷從傳統城市化階段進入大都市區化的階段，其典型表現是工業企業從相當多的大城市遷出，大城市周邊出現一些新興城鎮，形成新的人口和產業集聚，出現跨行政區劃的通勤族。例如，目前每天有數十萬居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班。

特殊的資源稟賦使得我國只能實行集約型戰略，著力發展人口密度高的大都市區經濟，大幅度提高排名前一百位城市的人口集聚水平，重點發展20個左右大都市區。每個大都市區要在1.5萬平方公里左右范圍內，集聚多個中小城市和小城鎮，高密度容納2000～4000萬人口。未來十年，中國農村新轉移的人口，主要應該聚集在這些大都市區，要建設4萬公里鐵路和城市軌道交通，支撐20個大都市區的運行。

發展大都市區是大勢所趨

集聚才有經濟。日本的三大都市區集聚了全國50.9％的人口，創造了70％的GDP。東京大都市區只有1.35萬平方公里，人口3500萬，每平方公里產出1.18億美元，是北京的8.6倍，上海的2.75倍。

發展人口密度高的大都市區是世界各國城市發展的趨勢。2010年，美國排名前100位大都市區，集聚了65％的人口，生產了75％的GDP，獲得了92％的專利；排名前20位的大都市區，集聚了37％的人口，生產了46.6％的GDP，獲得了63％的專利。大都市區同時是創新的中心，通過和美國比較，2010年我國排名前100位城市的人口占全國人口的19.5％，生產GDP占全國的50％，比美國低45.5個百分點和25個百分點，排名前20位的城市人口占全國人口的9％，GDP占全國的29％，分別比美國低28.4和17.6個百分點。我國的人口和經濟的聚集水平與美國存在巨大差距，這種差距與產業結構差距緊密聯系，2011年，美國第三產業占GDP的比重為80％，我國僅為46％。

同時，調結構不僅應當調整二三產業結構，而且應該調整人口和經濟活動的空間結構，因為大都市區才能為服務業創造發展的空間。重點發展中小城市和小城鎮，服務業既沒有太大的發展空間，也不可能構造大的創新平臺?？梢曰叵胍幌?，我們的創新企業都是在什么地方？在北京、深圳、廣州、上海，小城鎮或者小城市出現創新企業的幾率其實非常小。

從發達國家來看，城市空間的演變一般分為兩個階段，即傳統城市化階段和大都市區化階段，同時形成大都市區經濟。在傳統城市化階段，人口和工業不斷地向城市聚集，城市空間開始飽和，出現城市病，交通擁堵，物價上升，形成集聚經濟發展的障礙。在大都市區化階段，制造業和居住開始向郊區和附近城鎮遷移，伴隨著通勤鐵路的發展和私家車的普及，人口開始向中心城市周邊的城鎮和郊區遷移和聚集，形成大都市區的空間結構。

我們所說的大都市區是指以大城市為中心，周邊一般不超過70公里范圍，由多個與中心城市有較強通勤聯系城鎮組成的區域。美國在20世紀50年代界定了以縣為基礎的大都市區概念，所以現在他們的統計都是按照大都市區進行的。比如紐約，紐約大都市區包括了紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州的23個縣和上百個城鎮，陸地面積1.73萬平方公里，比北京稍微大一點，人口1890萬，而紐約市面積不到800平方公里。我國目前也已經進入了大都市區化發展階段，典型表現為相當多的工業企業從大城市遷出，大城市周邊出現了新型城鎮，比如每天有數十萬人從河北燕郊到北京上班，每天有數十萬人從江蘇昆山到上海上班。但是由于我國是按照行政區劃來組織經濟活動的，因此我們傳統的城市概念已經無法實際反映城市空間結構的新變化。這就牽扯到我們要談的第二個問題——體制障礙。

我國發展大都市區經濟的體制障礙

第一個障礙，行政區劃面積導致政府治理碎片化。按照一般的經濟規律，大城市具有聚集經濟和完善的基礎設施，因此吸引人口在大都市區聚集，人口規模越大，與其有緊密聯系的地域范圍就越大。但我國的“城市行政區劃面積倒置”導致人口密度越大，城市的行政區劃面積越小，上海只有0.63萬平方公里，廣州0.74萬平方公里，北京適于城市建設的面積只有7000多平方公里。2013年我國269個地級以上城市的平均行政區劃面積1.72平方公里。大城市行政區劃面積倒置導致市場機制推動下形成人口集聚，與行政壁壘相沖突，大城市區劃面積倒置導致部分大城市周邊地區“政府治理碎片化”，由此引發各種社會問題已經成為新型城鎮化和區域經濟發展的重大障礙。

第二個障礙來自城鄉規劃法。2008年開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，城市人民政府主持編制所在城市的總體規劃，縣人民政府負責組織所在鎮的規劃編制。所以在城市規劃問題上，政府只能在自己的一畝三分地里做，北京的城市總體規劃不可能考慮河北燕郊鎮的規劃，所以通往燕郊的鐵路就一直修不起來。那么在新型城鎮化規劃里又提出，“中央政府負責跨省級行政區劃的城市群規劃編制和組織實施”，但中央政府編制的京津冀城市群規劃，不會涉及到燕郊鎮是否納入北京總體規劃的問題。

國務院批準的北京總體規劃，兩軸兩帶多中心的城市空間結構，規劃建設11個新城，是清華大學一個院士主持制定的，這個規劃是在北京“一畝三分地”上規劃的，是基于建筑美學而非發展大都市區，也不是基于以軌道交通為骨干的規劃，因為軌道交通不可能支撐這樣一種城市形態，也不可能支撐兩軸兩帶多中心的空間結構。在市場機制推動下，燕郊人口已經迅速擴展到60萬，遠超過規劃的北京任何一個新城。但是沒有通勤鐵路與北京聯接，所以通勤演變為社會問題。燕郊并不止一個。西安與咸陽申報地鐵一號線，修到距咸陽市6.3公里的后衛寨就停止了，轉而修其他的西安地鐵，所以西咸一體化還是空話。

第三個障礙是來自財稅體制和干部考核機制的障礙。現在的財稅體制是分灶吃飯，各地政府首先考慮的必然是自己的一畝三分地，這是不以個人意志為轉移的，誰在這個位置都會這么做。中央政府和地方政府是代理關系，中央政府給地方政府設立很多目標，但是信息嚴重地不對稱，中央很難判斷地方政府的具體行為是否符合中央的要求。

最典型的是首都第二機場的選址問題，前期選址的時候，京津冀各方都要放到自己的行政區劃里，最終還是放在了大興。這樣的選址和天津并沒有快速軌道交通相連接，對河北的帶動作用也極為有限。如果放在廊坊，就有三條軌道交通，兩條高速鐵路，多條高速公路。那么廊坊被否定的理由是什么呢？說是放在這個地方，會造成空域沖突，但是放在大興同樣存在空域沖突，為此南苑機場要搬遷。實際上之所以放在大興，是因為北京希望新機場建在自己的行政區劃之內，民航部門則是想把機場放在首都，可以解決戶口問題，可以享受北京公共福利，這就是現在行政區劃導致的空間資源錯誤配置問題。

在跨區域發展大都市區問題上，美國不僅有立法，還有聯邦政府出資扶持的激勵機制。我們還沒有相關立法，中央政府也沒有推動跨行政區劃合作的資金杠桿，因此沒有辦法用經濟利益引導不同區域之間進行合作，而財稅體制、社會保障體制、領導干部考核體制短期內難以改變。

在這三個條件約束下，解決我國目前發展大都市區體制障礙的思路是：把部分大城市的行政區劃擴展到可能存在緊密經濟聯系的1.5萬平方公里左右的區域，這只涉及不超過20個副省級以上的城市，只涉及這些城市少數的周邊縣，是最簡單、影響面最小的解決辦法。具體辦法是將直轄市和部分省會城市包括副省級城市半徑70公里左右地域，以縣為單位，劃歸大城市行政區劃，北京、上海、西安，分別以天安門、人民廣場、西安市政府為中線，半徑70公里地域，以縣為單位，劃入各自行政管轄范圍，其作用是可以充分發揮大城市的潛力，使大都市區成為中國經濟增長的發動機。這將有利于解決農民人口市民化的問題，實現城鄉發展一體化，大城市有更多的就業機會，有更多的實力，解決外來人口安置問題，可以為發展大城市群奠定基礎。