關于構建普惠金融體系的幾點思考

當前，普惠金融不僅是一個研究熱點，也是一項重要的政策取向?！鞍l展普惠金融”不僅僅是金融問題、經濟問題，也是社會問題、政治問題，對促進金融服務實體經濟、推動社會和諧發展具有重要的戰略意義。近年來，中國的普惠金融服務取得了一些積極的進步，但仍是中國金融的薄弱環節，與經濟社會發展的要求和社會的期望有很大的差距。

1 普惠金融的本質

普惠金融的概念是在2003年12月由聯合國提出的，隨后，在2005年聯合國倡議的“國際小額信貸年”活動中，“普惠金融”的概念獲得廣泛使用。在此后至今的近10年間，普惠金融日益發展成全球范圍內的一項重要金融實踐。普惠金融旨在建立有效、全方位為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，強調通過加強政策扶持和完善市場機制，為弱勢群體提供平等享受基本金融服務的機會與權利，不斷提高金融服務的可獲得性。因此，普惠金融的本質至少應包含以下幾個題中之意：一是所有家庭和企業都能以合理成本獲得金融服務；二是金融服務具有競爭性，能夠為消費者提供多樣化的選擇；三是金融機構穩健運行，要求內控嚴密及接受市場監督和審慎監管；四是金融業可持續發展，確保能夠長期提供金融服務。

2 發展普惠金融需厘清的幾個誤區

普惠金融目前在我國還是一個新生事物，發展普惠金融涉及面廣，情況復雜，針對如何發展普惠金融，金融業界和理論界尚存爭議，有一些認識論上的問題亟須厘清。

2.1過度強調普惠金融的社會性

容易把普惠金融等同于政策性金融甚至第二財政，過度強調社會性，忽視市場原則和可持續性。普惠金融固然主要針對弱勢群體，少不了各種政府性資金和社會捐贈支持，但這并不等于忽略財務可持續性。從國際實踐看，20世紀70年代普惠金融發展的早期，世界銀行等組織在亞非拉國家大量“微貸項目”，都有過資金使用低效浪費、腐敗叢生的慘痛教訓。比如，印度以捐贈和政府支持為主的開發性銀行，由于過度強調政策性，一度淪為滋生腐敗的溫床，優惠利率貸款被村莊權勢人物挪用，真正需要支持的貧困人群得不到貸款。早期的孟加拉鄉村銀行也經歷過“慈善”金融的失敗。大量案例使國際社會形成共識，微型金融、普惠金融不能單純依靠政府補貼和政策支持，同樣應以發揮市場作用為主，走保本微利的可持續發展道路。

2.2相對忽視普惠金融的風險

容易把普惠金融等同于過高的融資滿意度，對風險相對忽視。普惠金融也是金融，而且主要是針對風險承擔能力較差的弱勢群體，交易成本也比較高，風險實際更大。如果不顧條件，一味追求政策寬松，降低信貸標準，甚至搞運動式普惠，效果可能適得其反。2008年國際金融危機爆發之前，印度、巴基斯坦、孟加拉、尼加拉瓜、波黑和摩洛哥等國出現的小額信貸危機，根本原因在于政府企圖在短期內快速提升融資滿意度，盲目開展“全民小貸行動計劃”，最終誘發危機。過高的融資滿意度可能會產生錯誤的政策導向，如導致企業盲目擴張、助長投機活動等，也不利于銀行防范道德風險。從這個角度講，保持松緊適度的融資環境對小微企業的發展是具有促進作用的。但過度寬松的融資條件可能反而會將小微企業送上不歸路。經濟周期一旦進入下行階段，小微企業更易出現各種經營困難。原材料價格上漲，勞動力成本上升，市場需求下降，企業應收賬款和壞賬率的上升等，最后都會表現或歸結為財務問題或資金問題。而在經濟下行時期小微企業獲得現金流的其他渠道也會衰竭，這都導致其對銀行的資金需求會相應放大。與此同時，銀行風險偏好上升，融資條件收緊，造成小微企業融資供求矛盾進一步緊張。此外，衡量金融的普惠性，不僅僅是看它的融資需求是不是能夠得到滿足，也需要包括存取款、轉賬、支付等基礎金融服務。

2.3忽視普惠金融供給的多樣性

容易把普惠金融的供給等同于正規金融甚至銀行信貸，忽視供給的多樣性。不同的市場主體，不同發展階段的企業，融資渠道和方式有差異是正常的，農村家庭、初創期企業在銀行難以借款，更多要靠熟人借貸和民間融資。農村家庭通過民間金融滿足了需求，是正規金融的有益補充，同樣也是普惠金融。世界銀行、二十國集團在普惠金融的定義中，也十分強調供給的包容性和多樣性，正規金融和民間金融、傳統金融和新金融、銀行與非銀行，都是實踐中普惠金融的供給主體。另一種常見的認識誤區是沒有合理區分小微企業不同發展階段的融資問題。企業的生命周期分為初創期、成長期、成熟期等幾個階段，不同階段的融資渠道應該有所差異。初創期的企業可能只能拿自己的錢，熟人朋友借的錢，或者是風險投資，這個階段向銀行借貸是非常困難的，這在世界各國都是如此。隨著企業走向成長期、成熟期，債務融資比例可能會上升。因此，建立一個多樣化的融資體系，多層次的資本市場，規范民間融資的發展，適應不同成長階段企業融資的需要，對于小微企業的發展十分重要。

2.4對普惠金融過于政治化

存在一種過于政治化的觀點——認為銀行的經營者過于追逐利潤，思想覺悟不高。這類質疑和批評至少對我們有如下啟示：一是作為 一個負責任的商業組織，需要在追逐商業利益和社會責任之間達到一種平衡；二是商業銀行的內部績效評價體系要體現這樣一種平衡；三是商業銀行的內部授權體系不能妨礙微型金融的發展。隨著越來越多的市場主體金融機構進入市場，市場競爭越來越充分，從商業銀行的角度來說，發展小額金融，也應該成為其自身發展戰略的重要組成部分。

2.5普惠金融是整個經濟體制轉型滯后的反映

從更為廣泛的視角看，小微企業、“三農”融資難、融資貴實際也是整個經濟體制轉型滯后的反映。一直以來，地方政府過度偏好經濟發展和過度依賴銀行融資、國有企業的預算軟約束等問題造成銀行的貸款偏向大企業、大項目。相比小微企業和“三農”，政府融資平臺、國有企業對銀行貸款的爭奪更具有競爭力。大項目、大企業的相對優勢削弱了小微企業的融資能力，實際上在市場上對小微企業和“三農”的金融服務形成了擠出效應。尤其在宏觀經濟環境偏緊的時期，考慮到銀行的風險偏好、維護大客戶關系的行為偏好等因素的共同作用，大項目、大企業相對小微企業的優勢更加顯著，導致小微企業和“三農”金融服務的供求矛盾更加突出，資金可獲得性進一步下降。降低地方政府過度經濟發展偏好，地方政府融資機制改革十分必要；繼續推動國有企業改革，使其成為具有較強約束力的市場主體，強化對地方融資行為和國有企業融資行為的財務約束，改善社會資金的供求關系結構，提高資金資源的配置水平，提升微型金融服務供給的可得性。

3 推動普惠金融持續發展的幾點建議

為進一步推動我國普惠金融的可持續發展，需要從全局角度制定普惠金融的發展戰略。

3.1完善頂層設計

明確普惠金融發展的目標和改革的路線圖，建立更具包容性，面向“三農”和小微企業的普惠金融體系，實現要素服務和保障在城鄉之間的均衡配置。

3.2創新普惠金融市場體系

鼓勵金融機構創新基于農村各類產權的金融產品，有效盤活農村存量資產。支持小微企業依托多層次的資本市場融資，繼續擴大中小企業發行各類債券的規模。建立一個多渠道、廣覆蓋、嚴監管、高效率的股權融資市場，健全完善適合創新型、成長型企業發展的制度安排，為處于不同生命周期的企業和不同風險偏好的投資者提供靈活、多元化的投融資服務，培育私募市場，鼓勵和引導創業投資基金支持中小微企業發展。大力發展涉農、涉小 保險產品，增強保險對“三農”和小微企業的覆蓋面和保障能力。

3.3完善普惠金融的組織體系

大力發展貼近市場和微觀經濟主體的小型金融機構，建立大中小型金融機構并存的普惠金融機構體系，切實降低金融服務的成本和費用，優化金融機構準入，在加強監管的前提下，加快推進具備條件的民間資本發起設立小微金融機構，促進市場競爭，增加金融供給。

3.4建立普惠金融政策保障體系

針對目前中西部落后地區金融服務不足的情況，繼續實施差異化的貨幣信貸政策，發展縣域綜合金融服務平臺，針對偏遠地區、農戶和小微企業等弱勢群體的信用信息、融資擔保、支付結算等各類金融需求，建立綜合政策保障體系。建立融資擔保基金和政府背景的融資性擔保公司；發展中國的征信市場。

3.5加強金融消費者保護和教育

妥善處理金融消費糾紛，保護弱勢群體在獲取金融服務過程中的合法權益，加強金融知識的普及與宣傳，提高國民金融素質。發展普惠金融是一項關乎我國經濟結構調整和發展方式轉型、關乎人民福祉的偉大事業；是一項需要各級政府、監管部門、金融機構和社會各界共同關注和參與的系統工程。建立包容多種金融機構、金融機制、金融工具和金融服務的普 惠金融體系，公平合理地分配金融資源，堅持普惠金融的理念，堅持民生金融優先，讓改革和發展的成果更多更好地惠及所有人群、所有地區。

（節選自《IMI研究動態》2015年第41期）

收稿日期：2015-11-06