再議個(gè)稅改革方向

隨著全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的一份建議，個(gè)稅改革問題再次引起熱議。建議認(rèn)為，有關(guān)部門在個(gè)人所得稅制改革中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮代表所提意見，適時(shí)提出修法建議。

據(jù)悉，財(cái)政部正在抓緊推進(jìn)個(gè)人所得稅的改革。近期，財(cái)政部稅政司多次組織專家開會(huì)研討，個(gè)稅改革方案已初具雛形，財(cái)政部將最快于2015年年底或2016年年初改革草案上報(bào)中央和國(guó)務(wù)院。目前3500元的個(gè)稅起征點(diǎn)是否會(huì)大幅提高？本次個(gè)稅改革誰(shuí)會(huì)最受益？有人認(rèn)為，提高起征點(diǎn)不是個(gè)稅改革方向，而是在當(dāng)前個(gè)稅征管制度依然是代扣代繳，沒有其他個(gè)人和家庭免稅額的情況下的無(wú)奈選擇。近年，民眾對(duì)于個(gè)稅改革的呼聲一直未曾停止，且愈發(fā)高漲。在稅改“隆隆雷聲”的前奏下，“雨點(diǎn)”馬上就要來(lái)了。新的方案能成為滿足社會(huì)各群體訴求的“最大公約數(shù)”嗎？

1 個(gè)稅起征點(diǎn)4年未調(diào)整

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的個(gè)稅幾乎淪為“工資稅”，中低收入者稅收貢獻(xiàn)率達(dá)65%左右，而在發(fā)達(dá)國(guó)家，中低收入者個(gè)稅貢獻(xiàn)率一般不足30%。這意味著，在我國(guó)，中低收入者成了納稅的主力軍，高凈值人群反而通過各種方式避稅，其個(gè)稅貢獻(xiàn)不如中低收入者。

雖然國(guó)家近年來(lái)多次提高起征標(biāo)準(zhǔn)，但這一問題仍沒有得到根本解決。這其中有稅收征管制度不科學(xué)、征收水平不高的問題，更有個(gè)稅制度總體設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想模糊、目標(biāo)和方向不明確的問題。

事實(shí)上，作為收入稅，個(gè)稅關(guān)注的是公平原則。在現(xiàn)行稅制下，收入完全一樣但是家庭情況迥異的兩個(gè)人，其繳納的個(gè)人所得稅稅款完全一樣，完全未考慮家庭因素、個(gè)人贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的異同，這其實(shí)是有違公平原則的。為什么稅務(wù)機(jī)關(guān)不愿意根據(jù)個(gè)人和家庭的實(shí)際情況確定納稅人的免稅額？為什么只有依靠整齊劃一地提高個(gè)稅起征點(diǎn)才能達(dá)到降低稅負(fù)的目的？根源在于如果要按照個(gè)人和家庭的實(shí)際情況確定免稅額，必須把現(xiàn)行的代扣代繳制改為個(gè)人或者家庭自動(dòng)申報(bào)制。稅務(wù)機(jī)關(guān)所擔(dān)心的是，如果納稅人不說(shuō)實(shí)話，出現(xiàn)謊報(bào)、瞞報(bào)的情況，比如沒有與父母同住的卻聲稱與父母同住，并騙取“贍養(yǎng)父母免稅額”，會(huì)造成稅收收入的損失。而采用代扣代繳制，可以最大限度地把稅款收上來(lái)，方便了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管。

但提高個(gè)稅免征點(diǎn)可能會(huì)產(chǎn)生以下副作用：

一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以收到個(gè)稅。比如，把個(gè)稅起征點(diǎn)提升到6000元，可能有更多的欠發(fā)達(dá)省區(qū)收不到個(gè)稅，因?yàn)檫@些省區(qū)的人均收入根本達(dá)不到個(gè)稅起征點(diǎn)，那么在這些省區(qū)就無(wú)法讓個(gè)稅發(fā)揮對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。

二是個(gè)稅起征點(diǎn)提得越高，越難以推行以家庭為單位的個(gè)稅綜合征收改革，因?yàn)榫C合征收體制下所提供的各種家庭和個(gè)人免稅額加在一起，有可能還沒有提高后的個(gè)稅起征點(diǎn)的金額高。

個(gè)稅起征點(diǎn)自1980年確定為800元后歷經(jīng)了3次調(diào)整，2006年提高到1600元，2008年提高到2000元，2011年提高到目前的3500元（見下圖、下表）。

在2011年調(diào)整之后的4年間，個(gè)稅起征點(diǎn)再未進(jìn)行上調(diào)。起征點(diǎn)雖4年不調(diào)，但人大代表及社會(huì)輿論卻每年都會(huì)發(fā)出上調(diào)呼聲，在2015年的兩會(huì)上，上調(diào)個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的呼聲再起，全國(guó)人大代表、格力空調(diào)董事長(zhǎng)董明珠等多位人大建議將個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)至5000元。財(cái)政部有關(guān)官員每次的表態(tài)都極其一致，即個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除問題將在個(gè)稅改革中統(tǒng)籌考慮，換言之，個(gè)稅起征點(diǎn)的調(diào)整在改革后才能再次啟動(dòng)。

2 人大建議提高工資起征點(diǎn)

雖然提高起征點(diǎn)并不是個(gè)稅改革問題的關(guān)鍵，但卻可以成為輿論的風(fēng)向標(biāo)。就在稅改久拖不決的這4年里，中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)了30%以上，個(gè)人所得稅的征收范圍不斷擴(kuò)大，甚至已從“大眾稅”變成了“窮人稅”。一個(gè)原本收不上多少錢的個(gè)稅，卻不斷遭到輿論的“口誅筆伐”，這種局面對(duì)廣大納稅人不利，對(duì)稅收、財(cái)政等職能部門其實(shí)也沒有好處，無(wú)論從何種意義上講都亟待改變。

在2015年3月舉行的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議期間，王法亮、劉紹英等30位代表提出兩件議案認(rèn)為，近年來(lái)個(gè)人所得稅法的滯后性日漸凸顯，工薪所得的起征點(diǎn)仍需提高，個(gè)人所得稅法6次修改忽視了工薪所得納稅人之外的其他勞動(dòng)者，缺少反避稅等國(guó)際稅收內(nèi)容，建議修改個(gè)人所得稅法。

財(cái)政部認(rèn)為，關(guān)于提高起征點(diǎn)，在下一步綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革中將對(duì)個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除問題進(jìn)行統(tǒng)籌研究和考慮；關(guān)于其他所得項(xiàng)目的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，其他所得與工薪所得的計(jì)稅方法、稅率不同，稅負(fù)不能簡(jiǎn)單比較；關(guān)于個(gè)人海外避稅，將進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)部門以及其他國(guó)家財(cái)稅部門配合，強(qiáng)化境外所得的個(gè)稅征管。

3 提高起征點(diǎn)不是個(gè)稅改革方向

既然十八屆三中全會(huì)的決議精神提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度和國(guó)家治理制度，要重新構(gòu)造政府和民眾之間的關(guān)系，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)就應(yīng)首先選擇相信納稅人，納稅人也就會(huì)選擇相信稅務(wù)機(jī)關(guān)。在我國(guó)，個(gè)稅作為直接稅，是體現(xiàn)了政府與納稅人互動(dòng)關(guān)系的重要稅種，啟動(dòng)個(gè)稅征管體制的改革是我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的突破口之一。筆者認(rèn)為，個(gè)稅征管制度從現(xiàn)行的按照11類收入分類征收最終落實(shí)到把相關(guān)收入整合起來(lái)，進(jìn)行綜合征收，并給予合理的免稅額，才是個(gè)稅改革的方向。

可喜的是，目前個(gè)稅改革已邁出綜合征收個(gè)人所得稅的第一步，已開展對(duì)年收入12萬(wàn)元以上的高收入人群試行個(gè)稅的自動(dòng)申報(bào)制，把工資、薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等納入綜合征收范圍，但還需加以完善，如根據(jù)納稅人家庭負(fù)擔(dān)情況計(jì)入抵扣因素，提供減免稅額度，并通過稅務(wù)稽查對(duì)謊報(bào)、瞞報(bào)者提出警告和懲罰；納稅人可以根據(jù)自身的情況選擇以個(gè)人為單位還是以家庭為單位向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)稅。

4 綜合與分類相結(jié)合

目前我國(guó)個(gè)稅征收主要采取的分類稅制，這讓實(shí)際的個(gè)人所得稅征收過程中調(diào)節(jié)收入分配的功能大打折扣。分類稅制是指，對(duì)同一納稅人在一定時(shí)期內(nèi)的各種所得，按其所得的不同來(lái)源進(jìn)行分類，如工資、薪金所得、個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、租賃經(jīng)營(yíng)所得。每一類所得按照單獨(dú)的稅率分別計(jì)征所得稅。

一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)是，在個(gè)人所得稅征管過程中，工薪所得稅最易管控，代扣代繳比較到位，其他收入尤其是偶然發(fā)生的財(cái)產(chǎn)性收入征管相對(duì)薄弱，于是，收入來(lái)源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來(lái)源多元化的高收入階層繳稅較少。

本次個(gè)稅改革最大的受益者是誰(shuí)？多位專家表示，十八屆五中全會(huì)關(guān)于收入分配改革的基本原則會(huì)在個(gè)稅改革中有所體現(xiàn)。他們?cè)诮ㄗh中提出，實(shí)行有利于縮小收入差距的政策，明顯增加低收入勞動(dòng)者收入，擴(kuò)大中等收入者比重；加快建立綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。“提低、擴(kuò)中、調(diào)高，大的方向還是很清楚的，”中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文表示，“提高起征點(diǎn)肯定不是未來(lái)改革的方向，改革要放在綜合與分類相結(jié)合的稅制模式的總體框架下去設(shè)計(jì)具體方案。”

我國(guó)最早提出建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制是在1995年，至今已經(jīng)過去了20個(gè)春秋，我國(guó)仍然是分類征收個(gè)人所得稅。在即將上報(bào)的個(gè)稅改革方案中，首先要解決的問題就是哪些個(gè)人收入繼續(xù)分類征收個(gè)稅，哪些收入納入綜合征收范圍。

確定了綜合征收范圍后，還需要確定綜合計(jì)征的稅率。現(xiàn)在工資、薪金所得稅率范圍是3%～45%，共計(jì)7檔稅率，綜合所得的稅率是和薪資所得稅率一樣，還是有所調(diào)整，尚需進(jìn)一步明確。張斌表示，工資薪金所得稅是每個(gè)月由單位代扣代繳，相當(dāng)于預(yù)繳；綜合計(jì)征后，綜合稅率的高低涉及個(gè)人是需要補(bǔ)稅還是退稅。

除此之外，個(gè)稅改革中爭(zhēng)議較大的問題是要不要以家庭為單位征收，要不要引入差別扣除。在現(xiàn)行稅制下，納稅人的家庭負(fù)擔(dān)因素沒有被考慮進(jìn)去。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾多次提出，個(gè)稅改革“在對(duì)部分所得項(xiàng)目實(shí)行綜合計(jì)稅的同時(shí)，會(huì)將納稅人家庭負(fù)擔(dān)，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計(jì)入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平”。

5 他山之石：綜合稅制

與分類征收相對(duì)的稅制是綜合稅制，指對(duì)納稅人在一定時(shí)期（通常為1年）內(nèi)取得的各項(xiàng)所得，不分其來(lái)源渠道和所得，綜合計(jì)算征收所得稅的一種制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在110個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，有87個(gè)國(guó)家地區(qū)先后采用了綜合稅制，比例高達(dá)80%。其中既包括美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括墨西哥、印度等發(fā)展中國(guó)家，以及新加坡等新興國(guó)家和地區(qū)。值得一提的是，盡管英國(guó)將個(gè)人所得進(jìn)行分門別類進(jìn)行各種必要扣除，但要再統(tǒng)一扣除基本生計(jì)費(fèi)用后適用一套稅率計(jì)征。所以，英國(guó)看似分類，實(shí)為綜合。

綜合稅制有以下三大好處：

第一，能充分體現(xiàn)“量能課征”的公平原則。因?yàn)樗芊从臣{稅人在一定時(shí)期（一個(gè)納稅年度）的收入水平及納稅能力，它既能實(shí)行差別課稅，又能采用累進(jìn)稅率全面課征；既能實(shí)行源頭扣繳、防止漏稅，又能將全部所得合并申報(bào)；達(dá)到量能負(fù)擔(dān)的要求，等于對(duì)所得的課稅加上了“雙保險(xiǎn)”。

第二，能充分體現(xiàn)“源泉課稅”的法治原則。鑒于目前我國(guó)公民的足額納稅意識(shí)較低，稅收征管手段乏力，實(shí)施源泉課稅的辦法，既能最大限度地減少稅收流失，又能防止降低適用稅率；既能更有效地調(diào)節(jié)收入分配差距，又能遏止貧富差距現(xiàn)象。因此，實(shí)施分類綜合所得稅制符合我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情。

第三，能充分體現(xiàn)“稅收管理”的效率原則。它既能對(duì)所列舉的收入項(xiàng)目按規(guī)定分類課征，又能對(duì)不同來(lái)源的收入實(shí)行綜合計(jì)算征收；既能方便于稅務(wù)部門對(duì)各項(xiàng)收入來(lái)源進(jìn)行稽征，防止稅源流失，又便于納稅人對(duì)各項(xiàng)收入來(lái)源進(jìn)行匯總申報(bào)，避免稅負(fù)不公。因此，實(shí)施分類綜合所得稅制可以避免將收入分散化而流失稅收，符合稅收管理的效率原則。

收稿日期：2015-11-19