“告官要見官”：行政首長坐上行政審判的被告席

“告官要見官”：行政首長坐上行政審判的被告席

文/張麗穎 本刊記者/明文

2015年1月30日庭審現(xiàn)場

向人大代表介紹行政機關負責人出庭應訴工作并征求意見

老百姓狀告政府，打起“民告官”的官司并不鮮見，但是能在法庭上見到行政機關的“一把手”就屬于比較稀罕的事了。不過近幾年，北京市平谷區(qū)不少打過“民告官”官司的當事人，不論是普通村民、居民，還是村委會主任，在法庭上與坐在被告席上的局長、鎮(zhèn)長乃至區(qū)長“過招”，還真不算是稀罕事了。

2011年6月，北京市平谷區(qū)法院公開開庭審理了原告王某等3人訴被告北京市平谷區(qū)人民政府國有土地使用權登記3案，時任平谷區(qū)區(qū)長張吉福作為被告法定代表人出庭應訴，并積極參加法庭調(diào)查、法庭辯論。這是北京市首例區(qū)長出庭應訴的行政案件。

2012年11月，時任區(qū)長張吉福再次坐到了被告席上，出庭應訴蔣里莊村委會訴區(qū)政府頒發(fā)國有土地使用證一案。

2013年11月，平谷區(qū)法院公開開庭審理原告何某、李某訴北京市平谷區(qū)人民政府頒發(fā)水域灘涂養(yǎng)殖使用證一案。被告平谷區(qū)政府代區(qū)長姜帆出庭應訴。

2015年1月30日，北京市平谷區(qū)王辛莊鎮(zhèn)大辛寨村委會作為原告，把平谷區(qū)政府告到法院，要求區(qū)政府撤銷被訴國有土地使用證。坐在被告席上的是第二次出庭的姜帆區(qū)長，審判長是平谷區(qū)法院院長祖鵬。

在平谷，除了區(qū)長出庭，區(qū)政府委辦局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有行政首長坐在被告席上。據(jù)統(tǒng)計，近幾年來，118件行政訴訟案件中，區(qū)政府、住建委、工商局、社保局、城管執(zhí)法局、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等機關 54位行政首長出庭應訴。

行政首長出庭 會不會僅僅是一個形式

行政首長出庭了，那他們在庭審時會發(fā)言么？說些什么呢？時任北京市平谷區(qū)區(qū)長張吉福在2011年首次出庭時，談了區(qū)政府對案件的高度重視和積極準備及涉案國有土地使用證頒發(fā)的歷史背景，表示了對原告合法權益的尊重和對群眾選擇法律途徑解決問題的認可。

在第二次出庭時，張吉福區(qū)長對涉訴的行政行為進行了分析，他說頒證是合法的，但相關手續(xù)可能有所欠缺，在頒證過程中存在程序上的瑕疵。涉案土地是在上世紀90年代出讓的，那時法律并不健全，只能做到整個頒發(fā)國有土地使用證的基本合法。

代區(qū)長姜帆出庭時積極參加法庭調(diào)查、法庭辯論，他在最后陳述階段表示，被告在頒發(fā)被訴許可證的過程中依法依規(guī)進行，但原告在庭審過程中對被告的執(zhí)法程序提出異議，這提醒行政機關及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的疏漏、及時完善工作機制，推進依法行政和法治政府建設，被告將尊重法院對此案的判決。

而參加完庭審后，這些“一把手”的感觸也是很多。

張吉福區(qū)長第一次出庭后表示，出庭應訴是行政首長學習法律、熟悉法律、掌握本機關執(zhí)法情況的好機會，以往政府消極應訴的主要原因，是我們一些領導干部還沒有真正樹立法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從“官”的位置上放下來，愛面子，怕獻丑,說到底都是官本位的意識在作祟；實踐證明，放下架子，以平等的心態(tài)坦然面對“民告官”，有利于打造責任政府、法治政府的形象，贏得群眾的信任、維護政府的權威，進而有利于進一步推進全區(qū)法治化進程。

平谷區(qū)人力資源和社會保障局局長劉忠出庭后對記者說，“當了20多年的處級干部自以為駕輕就熟，但第一次上被告席前竟兩夜沒睡好。庭審過程中辯論激烈，原告律師對我們工作過程細節(jié)的挑剔讓我臉上火辣辣的，但法庭程序嚴謹規(guī)范，不管輸贏我都服氣。”

2011年6月30日，時任平谷區(qū)區(qū)長張吉福出庭應訴

2013年11月21日，時任平谷區(qū)代區(qū)長姜帆出庭應訴

平谷法院在2013年北京市法院行政審判工作座談會上做經(jīng)驗介紹

庭審現(xiàn)場

“見了官”的原告說：切實感受到了重視和尊重

在法庭上與區(qū)長“對壘”之后的蔣里莊村委會主任張滿貴接受記者采訪時說，開庭那天，我走到法庭剛坐下，抬頭一看，大吃一驚，坐在對面的不是電視上才能看到的張吉福區(qū)長嗎？哪兒有當官的會出庭，更何況一區(qū)之長呢！但是沒錯，確實是區(qū)長。法庭上，區(qū)長耐心地聽我們說我們的想法和要求，認真回答審判長的提問，態(tài)度非常誠懇。其實我想，區(qū)長能放下架子親自來，就說明政府對老百姓的事兒確實很重視，給了我們據(jù)理力爭、平等對話的機會，即使案子輸了我們也服氣。但是更沒想到的是我們勝訴了，法院當庭宣判，撤銷了區(qū)政府為金莊公司頒發(fā)的國有土地使用證。張區(qū)長在聽了判決之后，表示尊重法院的判決。事后區(qū)政府又繼續(xù)對我們土地使用問題進行了專門研究。

張滿貴說，之前，總覺得民告官底氣不足，老百姓弱勢，而政府強勢，現(xiàn)在，我們揚起了頭，與政府一把手對薄公堂，據(jù)理力爭，我們實實在在感受到了什么叫法律面前人人平等。其實，我們的期望并不高，只要我們的說法有人重視，我們的事領導能管就夠了，區(qū)長出庭，讓我們切實感受到了重視和尊重。現(xiàn)在我們區(qū)民告官的案子一把手都能出庭應訴，我們覺得特別好，眼前看的是區(qū)長，而背后是行政機關執(zhí)法為民的務實姿態(tài)，是行政機關與民溝通的誠意，是行政機關維護群眾權益的堅定決心，我相信，憑著這樣姿態(tài)、誠意和決心，必將贏得群眾更多的信任和理解。

行政首長出庭 打贏官司的多么

以2013年為例，除涉及市級行政機關以及未開庭案件外，平谷區(qū)行政訴訟案件中，行政首長均能主動出庭應訴，其中行政首長出庭應訴案件中敗訴案件占25%。

前面提到了，2012年11月張吉福區(qū)長第二次出庭的案件，被告行政機關被法院判決敗訴了。蔣里莊村委會發(fā)現(xiàn)村里的一塊土地被區(qū)政府以頒發(fā)國有土地使用證的形式給北京金莊經(jīng)濟開發(fā)公司使用，村委會以合法權益受損起訴區(qū)政府，要求法院撤銷涉案土地的國有土地使用證。法院認為平谷區(qū)政府在頒證時，審核土地時間在程序上前后倒置、地籍調(diào)查內(nèi)容審核意見不全面，違反了法定程序，應予撤銷。金莊公司與原平谷縣土地管理局簽訂了《北京市國有土地使用權出讓合同》，且支付了土地出讓金，其合法權益也應得到保護，平谷區(qū)政府應采取相應的補救措施。

當庭被判敗訴后，張吉福稱，此次區(qū)政府敗訴，并不是給政府抹黑，政府也應有平等心態(tài)，將按照判決積極采取補救措施。如果第三人需要用地，區(qū)政府可以通過其他途徑來為其征地，如不需要用地，該賠多少賠多少。宣判后，區(qū)政府積極采取了補救措施，各方當事人均未上訴，案件得以實質(zhì)性化解。

2013年11月，時任代區(qū)長的姜帆首次出庭應訴的案件，政府也敗訴了。

平谷區(qū)東高村鎮(zhèn)普賢屯村民何某某、李某某因不服區(qū)政府向董某某頒發(fā)的水域灘涂養(yǎng)殖使用證，將平谷區(qū)政府起訴至平谷區(qū)法院。法院審理后認為被告執(zhí)法程序違法，判決撤銷了被告核發(fā)的水域灘涂養(yǎng)殖證。該案宣判后，代區(qū)長姜帆部署了敗訴案件專題分析，要求法制辦認真總結行政機關執(zhí)法的問題和不足，并提出了具體整改舉措。

行政首長出庭后行政執(zhí)法有什么變化

行政首長能夠出庭，進而能夠在法庭上出聲，那么，除了當事人感受到受到尊重以外，對于政府的行政本身能不能出效果呢？

平谷區(qū)政府領導認為，推進行政首長出庭應訴是改變行政機關形象的“面子”工程，也是促進行政糾紛實質(zhì)性化解的“里子”工作，同時也在促進依法行政、提高執(zhí)法能力、從源頭減少行政案件以及促進糾紛和諧化解等方面發(fā)揮作用。

行政首長出庭后，能夠加強行政協(xié)調(diào)，促成原告主動撤訴。例如，在王某等三人訴平谷住建委拆遷行政裁決案件中，被告主管副職領導出庭應訴并在庭后積極配合法院工作，加強與原告和第三人的協(xié)調(diào)，成功促成3位原告主動簽約并撤訴，既保障了拆遷工作的順利進行，又維護了被拆遷人的合法權益，避免了群體鬧訪事件或者其他不穩(wěn)定因素出現(xiàn)，實現(xiàn)了行政糾紛的實質(zhì)性化解。

“一把手”出庭，還有助于完善工作細節(jié)，提升執(zhí)法水平。例如，在劉某訴某鎮(zhèn)政府土地行政裁決案件中，被告新上任鎮(zhèn)長親自出庭應訴，在庭審中了解到鎮(zhèn)政府工作人員的調(diào)查筆錄記載內(nèi)容存在瑕疵、現(xiàn)場勘查圖制作不規(guī)范等細節(jié)問題后，庭后主動與法院溝通詳細詢問法院在完善執(zhí)法細節(jié)上的意見與建議，并積極部署改進措施，目前該機關執(zhí)法程序日益規(guī)范，執(zhí)法水平得到了提升。

行政首長出庭應訴后，一般會通過召開座談會、總結會等形式，總結行政執(zhí)法和行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地加以整改，進一步提高行政執(zhí)法水平。近幾年，平谷區(qū)行政機關敗訴率大幅下降，從10年前的30%-40%，下降到現(xiàn)在的6%～7%。

從政府的角度，行政首長出庭應訴以點帶面地推動了各級各部門領導干部法治思維的形成,提高了領導干部運用法治思維、法治方式分析問題、解決問題的能力。4年來平谷區(qū)行政機關負責人出庭應訴案件超百件，每一次出庭都是一次深刻的法治理念教育，都會引起行政機關負責人對依法行政中存在問題的反思，對行使和運用行政權力的審慎。通過出庭應訴，全區(qū)領導干部學法、用法已經(jīng)成為一種習慣，運用法治思維、法治方式化解矛盾、促進發(fā)展已成為該區(qū)領導干部的共識。

從告官不見官到行政首長出庭：破冰、推進與細化

破冰：打破“告官不見官”的僵局

北京市平谷區(qū)法院對2006年至2010年行政首長出庭應訴情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)平谷區(qū)行政首長出庭應訴情況不容樂觀，一是出庭應訴率極低，近5年行政首長應訴率僅為2.45%；二是一把手不出庭，這5年中無行政機關一把手出庭應訴的案例；三是多數(shù)出庭領導不了解案件事實，不能在庭審中發(fā)揮實際作用。這些情況影響了行政機關的形象和依法行政水平。告官不見官的難題不僅在平谷，在北京、在全國范圍內(nèi)，都是行政訴訟中老大難的問題。打破“告官不見官”的僵局，推進行政首長出庭應訴，成為平谷法院自我加壓、改革創(chuàng)新的工作目標。

在謀劃推進行政首長出庭應訴工作之初，平谷區(qū)法院確立了“黨委領導、政府主導、法院推進、司法行政互動”的工作思路。“政府主導”主要是指政府從加強法治政府建設、提高行政應訴水平的角度，建立行政首長出庭應訴工作的規(guī)章制度?！胺ㄔ和七M”主要是指法院從延伸審判職能、推進依法行政的角度，健全推進行政首長出庭應訴工作的保障措施?！八痉ㄐ姓印敝饕侵刚头ㄔ杭訌姕贤▍f(xié)調(diào)、信息互通、強化考核，確保行政首長出庭應訴工作取得實效。

2011年1月平谷區(qū)法院向平谷區(qū)政府發(fā)送司法建議，建議平谷區(qū)政府建立行政首長出庭應訴制度，將行政首長出庭應訴情況作為對行政機關考核的一項重要指標，促進平谷區(qū)行政首長積極出庭應訴，提高依法行政水平。該司法建議受到了時任平谷區(qū)區(qū)長張吉福的高度重視，并獲得時任常務副區(qū)長姜帆的重要批示,“請法制辦研措意見”，責成區(qū)政府法制辦對行政首長出庭應訴工作認真加以研究。

平谷區(qū)法院原黨組書記、院長趙軍在平谷區(qū)人民代表大會常務委員會上，就改進行政首長出庭應訴工作機制提出意見和建議，并請區(qū)人大幫助協(xié)調(diào)解決與督促落實，在區(qū)人大常委會的督促下，行政首長出庭應訴工作建議被納入到區(qū)人大年度工作計劃。

2011年5月，平谷區(qū)政府出臺了《北京市平谷區(qū)人民政府關于加強行政首長出庭應訴工作的意見》。該《意見》明確了行政機關負責人，是指行政機關的法定代表人，強調(diào)了行政首長出庭應訴工作的重要性，列舉了行政首長應當親自出庭應訴的6種情形：（一）本單位本年度發(fā)生的第一起行政訴訟案件；（二）案情重大、復雜，社會影響重大的行政訴訟案件；（三）涉及群體性糾紛的行政訴訟案件；（四）人民法院建議行政首長出庭應訴的行政訴訟案件；（五）上級行政機關要求行政首長出庭應訴的行政訴訟案件；（六）行政首長認為需要出庭應訴的其他行政訴訟案件。

推進：平谷區(qū)法院的系列舉措

平谷區(qū)法院采取一系列舉措，配合區(qū)政府相關制度的落實。法院舉辦法院開放日，組織行政機關一把手旁聽行政案件的審理，并發(fā)送了行政審判相關材料；建立了與政府及其職能部門以及其他行政機關的聯(lián)席會議機制，加強司法與行政的良性互動，力求達到既延伸行政審判職能，促進依法行政，又可以有效維護司法權威，促進各機關對司法的理解和信任的效果。

平谷區(qū)法院還制作了多種樣式《關于行政機關負責人出庭應訴的提示函》，在送達被告法律文書的過程中一并送達，方便行政首長及時掌握行政案件情況，并積極出庭應訴。

為確保行政首長出庭出聲出效果，平谷區(qū)法院在庭審前增設介紹負責人出庭環(huán)節(jié)，由審判長介紹出庭應訴的負責人職務、出庭原因；庭審中增設負責人獨立發(fā)言環(huán)節(jié)，由審判長根據(jù)法庭調(diào)查和法庭辯論情況在當事人最后陳述前，引導負責人就原告訴訟請求、行政機關執(zhí)法情況及協(xié)調(diào)化解案件等發(fā)表意見；在庭審后增設評價反饋環(huán)節(jié),向區(qū)政府法制辦通報負責人是否準時出庭、是否對原告進行解釋說明、是否發(fā)表辯論意見等情況，加大考核力度。

平谷區(qū)法院開展對行政首長回訪工作，建立了行政首長出庭應訴情況定期通報制度。通報的形式包括每月案件通報、每季度數(shù)率表格及分析、年底發(fā)送的《行政案件司法審判年度報告》以及區(qū)政府法制辦要求的其他形式的數(shù)率或詳情通報。

細化：確保效果利于推廣

2012年平谷區(qū)法院在實踐調(diào)研的基礎上，與平谷區(qū)政府法制辦多次溝通，促成區(qū)政府出臺了具體的《行政應訴工作規(guī)則》，該文件明確規(guī)定了除行政機關一把手出庭應訴的情形外，委托代理人中應當至少有一名本行政機關的行政副職出庭應訴。

2014年4月，平谷區(qū)法院制定了《北京市平谷區(qū)人民法院推進行政機關負責人出庭應訴工作辦法》，從庭前準備、庭審規(guī)范、庭后協(xié)調(diào)等方面就審理行政首長出庭應訴案件進行了可操作性規(guī)定，平谷區(qū)法院推進行政首長出庭應訴工作從經(jīng)驗做法上升為制度規(guī)范，為其他法院推進該項工作提供了參考。

2014年11月1日，全國人大常委會表決通過了關于修改行政訴訟法的決定，其中的亮點之一，便是規(guī)定被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。專家認為，修改后的法律把行政機關負責人應當出庭應訴，放到了非常重要的位置。這也是特別強調(diào)，老百姓告官要見官。雖然由誰到法院去應訴，并不是一個非常核心的問題，但是通過這種行政首長出庭應訴的方式，一方面可以緩解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解決。

2014年12月19日，在參加完全國法院行政審判工作視頻會議后，平谷區(qū)法院院長祖鵬強調(diào)，要深入學習新修訂的行政訴訟法，結合平谷的具體實際，繼續(xù)保持行政機關負責人出庭應訴工作在全市領先的優(yōu)秀成果。

我們有理由相信，今后在“民告官”的庭審現(xiàn)場，會越來越多地出現(xiàn)行政首長的身影，不僅不限于平谷，也不限于北京。

責任編輯/唐明