PPP創(chuàng)新模式助力中低利潤環(huán)保產(chǎn)業(yè)

文 // 本刊記者 陳向國

PPP創(chuàng)新模式助力中低利潤環(huán)保產(chǎn)業(yè)

文 // 本刊記者 陳向國

PPP

(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。PPP模式在本質(zhì)上是一種公私合營的模式，在這個模式中，政府與社會主體共同建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。當(dāng)前國外許多國家大力推行PPP項目的融資模式，這也為吸引社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了新的途徑。我國在PPP模式的推廣中，更加側(cè)重在環(huán)保領(lǐng)域中的應(yīng)用。

根據(jù)環(huán)保部《國家環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》，我國在“十三五”期間，將建立環(huán)境質(zhì)量改善和污染物總量控制的雙重體系，實施大氣、水、土壤污染防治計劃，實現(xiàn)三大生態(tài)系統(tǒng)全要素指標(biāo)管理；在既有常規(guī)污染物總量控制的基礎(chǔ)上，新增污染物總量控制注重特定區(qū)域和行業(yè)；空氣質(zhì)量實行分區(qū)、分類管理，2020年，PM2.5超標(biāo)30%以內(nèi)城市有望率先實現(xiàn)PM2.5年均濃度達標(biāo)。

沒有PPP難以完成“十三五”環(huán)保任務(wù)

“如果沒有PPP，沒有新型金融工具，沒有社會資本進入環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)，將難以完成‘十三五’環(huán)境保護的任務(wù)。”國家環(huán)境保護部規(guī)劃財務(wù)司司長趙華林在7月舉行的“2015夏季產(chǎn)業(yè)投資高峰論壇”上如是說。趙華林之所以這樣說，是因為要完成“十三五”環(huán)保任務(wù)需要10萬億甚至更多的資金。相關(guān)資料表明，我國用于環(huán)境保護財政預(yù)算在2000億左右，“十二五”期間《大氣污染防治行動計劃》與《水污染防治行動計劃》所需要的財政預(yù)算就已接近8萬億。據(jù)估算，在未來需要十幾萬億甚至是20萬億才能基本解決“十三五”的環(huán)境任務(wù)。實際上，中國經(jīng)濟已經(jīng)步入中高速發(fā)展期，就今年而言，經(jīng)濟下行壓力很大，中央財政收入減緩，靠中央財政滿足不了環(huán)境治理所需的資金。所以，必須開放環(huán)保市場，將ppp模式應(yīng)用到環(huán)保產(chǎn)業(yè)上來。

之所以要創(chuàng)造機會讓社會資本出手，不僅是政府一廂情愿——如今，社會資金缺乏投資渠道而到處游擊——眾所周知，經(jīng)過三十多年的改革開放，我國民間資本得到巨大積累。如果能使更多的民間資本流入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，不僅能緩解環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資難題，而且使資本得到了充分的利用。那么，如何引導(dǎo)社會資本投入環(huán)保領(lǐng)域呢？趙華林認為政府要完善創(chuàng)新金融工具。“政府帶頭出資建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金池，不僅要求放貸速度快，而且要低于銀行的利率，如此一來就會吸引不少急需資金企業(yè)的關(guān)注。同時再兼顧好出資方的利益。這樣，政府撥款在資金池中就會起到加杠桿的作用，政府投入1億元能帶動地方或者社會資金10億元的資金流入。”另外，趙華林還透露，環(huán)保部正試圖建立國家環(huán)保基金，旨在提升資金利用的效率，同時也會增加投入資金的回報率。

創(chuàng)新PPP環(huán)保基金可實現(xiàn)共贏

中國人民大學(xué)生態(tài)金融中心副主任藍虹表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)所涉及項目很復(fù)雜，有公益類的，有市場類的，這些中低利潤的環(huán)保項目面臨著極大的挑戰(zhàn)，尤其是融資方面。藍虹認為創(chuàng)新的PPP環(huán)保基金可以實現(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。PPP環(huán)保基金運用有3個層次。藍虹逐一作了介紹。

一是單一環(huán)保項目的PPP模式。單一環(huán)保項目的PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營化的建設(shè)而發(fā)展的。目前，污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電廠采用的基本是這種單一PPP模式來進行項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但這一模式也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環(huán)境服務(wù)價格缺乏調(diào)整機制。

二是PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金。PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是指財政資金參與市場的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)基金，用于重點扶持和引導(dǎo)其投向環(huán)境保護的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。在該基金的構(gòu)成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人進入基金的管理機構(gòu)，而只是作為有限合伙人。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是處于概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資的風(fēng)險。財政資金在其中主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，扶持更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。目前，中國已經(jīng)試點的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金。

三是PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金。PPP模式區(qū)域環(huán)保基金對應(yīng)的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內(nèi)分為高、中和低利潤項目群，包含的項目來自多個產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接和互相呼應(yīng)，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)的設(shè)計來降低風(fēng)險，提高項目包整體收益。這種基金實際上是把整個區(qū)域或者流域的環(huán)境保護作為一個大項目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項目，各個產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)，使原來并不盈利的環(huán)保項目，通過復(fù)合產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計等方法使整個項目包的總收益達到可以吸引社會資本的水平。PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護基金，在國外已經(jīng)運用，但在中國還在試點階段，主要運用于生態(tài)城建設(shè)或者流域保護。

對于上述三個層次的PPP模式運用，藍虹表示，3個層次各有利弊及針對性，但無論是哪一種模式，在國家財政增速放緩時，對中低利潤環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目而言，都不失為可以探討并在實踐中不斷成熟的方法和模式。

需要解決機制構(gòu)建等問題

雖然ppp模式在環(huán)保領(lǐng)域的潛力被公眾所看好，但由于長期以來對環(huán)保專業(yè)知識缺乏了解，加上環(huán)保企業(yè)本身存在估值不高的情況，所以這對民間資本的流入形成了障礙。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂對此頗為贊同。他說，我國環(huán)保投融資面臨主要的難題，就是大量的社會資本與環(huán)境保護需求難以融合，受PPP合作領(lǐng)域不清晰、缺乏穩(wěn)定的投資回報機制、市場的公正性規(guī)范性不強、風(fēng)險的防范機制、引導(dǎo)機制不健全等問題的限制，使得他們很難找到突破口和融合點。到底投在哪兒的問題始終困擾著他們。那么，應(yīng)如何推進呢？為緩解這樣的現(xiàn)狀，對于推進環(huán)保PPP的具體措施，逯元堂提出4條措施建議。

首先，應(yīng)構(gòu)建投資回報機制。完善使用者付費的制度，包括一些價值、權(quán)益的確權(quán)和交易流轉(zhuǎn)等方面，能夠形成現(xiàn)金流，能夠形成將來項目的投資回報。并且建立規(guī)范統(tǒng)一、公平公正的市場環(huán)境。通過一些市場機制，包括一些招投標(biāo)等制度的完善，實現(xiàn)公平公正的市場環(huán)境的構(gòu)建。其次，健全社會資本投入風(fēng)險防范機制。包括對一些同質(zhì)、同類型的項目要進行充分的論證，避免將來由相互競爭而帶來的風(fēng)險；通過推進第三方的方式，來為項目實施提供咨詢服務(wù)和風(fēng)險的識別。再次，鼓勵環(huán)境金融服務(wù)創(chuàng)新。建立常態(tài)化的渠道，對環(huán)保PPP項目提高授信額度和提高信用等級。最后，加強監(jiān)管和責(zé)任落實，要建立績效評價機制，將來對于社會資本的補貼機制，要把績效作為衡量或者影響支付的一個重要方面進行考量。

除了上述4方面問題，北京國能中電能源有限公司的董事長白云峰表示，人才儲備缺失也是制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙。“很多高校環(huán)境工程專業(yè)培養(yǎng)的學(xué)生并不以工程實踐為主，但目前環(huán)保行業(yè)需要則是不僅能動手畫圖，并且還能搞工程、搞研發(fā)的專業(yè)型人才，但我國現(xiàn)階段缺少這方面的人才。”白云峰說。