宣傳、商業與藝術的三駕馬車*——中國當代電影政策變遷研究（1986－2013）

■張磊 胡正榮

宣傳、商業與藝術的三駕馬車*
——中國當代電影政策變遷研究（1986－2013）

■張磊 胡正榮

中國電影蓬勃發展，電影政策的扶持功不可沒。本文建立了宣傳導向、商業導向和藝術導向三個驅動力構成的政策模型，對1986年影視合流后的29項中國電影主要政策進行梳理和分析，總結了三個主要政策變遷：（1）從計劃經濟到市場經濟，從國有獨資到投資多元化，從事業單位到集團化企業；（2）從封閉到開放，從“引進來”到“走出去”；（3）加強許可、備案與審查，保證電影文化的先進性。本文進一步指出，商業驅動力在中國電影政策變遷中起著主導性的作用。隨著新媒體和互聯網的發展，中國電影政策正面臨一系列新課題。

中國電影；電影政策；意識形態；商業化

中國電影業已進入蓬勃發展時期。根據國家新聞出版廣電總局公布的數字，2014年，中國全年生產電影故事片618部，全年票房總收入296.39億元，比上一年增長36.15%。全年票房過億影片共計66部，其中國產影片36部。國產影片海外銷售收入18.7億元，同比增長32.25%。報章津津樂道的一個說法是，中國電影產量已經緊隨美國的好萊塢和印度的寶萊塢之后，坐上世界第三把交椅。

這種情形固然可喜，但以產量和票房來衡量電影業，這一點值得反思。從何時起，票房成為中國電影最重要的衡量標準？流行一時的“三性統一”（思想性、藝術性、觀賞性）原則起到了什么指導性作用？娛樂色彩濃重的商業影片占據主流，重大題材片、小眾藝術片、紀錄片、科教片應往何方向走？2011年《電影產業促進法》征求意見稿出臺，電影政策未來往何處去？本文認為，中國的電影政策在整個電影業發展中起著至關重要的定調作用，因此，本文對改革開放以來的中國電影發展進行梳理與分析，對電影政策變遷過程進行解析，力圖找出中國電影發展的“幕后”驅動力。

一、中國電影的動力模型

從第一部中國人制作的電影《定軍山》（1905）起，經歷了七代電影人的努力，中國電影的發展歷史既有坎坷，也擁有繁榮、更有獨具特色的電影美學。

文革十年是中國電影的蕭條時期。在這十年間，中國拍攝的電影不超過六十部，其中很多是重拍，大部分都必須遵從教條的革命文藝方針。根據左傾方針，建國后十七年所拍的電影幾乎全部被打成毒草并禁映，以至于全國人民只能看八個樣板戲、老三戰（《地道戰》《地雷戰》《南征北戰》）等革命影片、少數朝鮮電影和阿爾巴尼亞電影等。

文革之后，1976年，中共中央發布18號文件，提出根據廣大群眾長期以來看不到電影的狀況，要求文化部組成“電影復審小組”，對建國后十七年間曾被打為毒草的600多部影片進行一一篩選，以決定是否可以公開放映。1978年11月，第一批共50部影片通過了復審小組的審查和中宣部批準，到1979年初，600多部影片幾乎全部上映了。這個時期還出現了以謝晉導演的反思三部曲（《天云山傳奇》《牧馬人》《芙蓉鎮》）為代表的傷痕電影，不僅成為新時代電影重新崛起的標志，而且為電影帶來了更深沉的內涵。

20世紀80年代，既有《少林寺》等商業電影的重新興盛，也有《紅高粱》等藝術探索電影的崛起，中國國產電影經歷了一段黃金時期。進入90年代后，一方面錄像機（錄像廳）對電影業造成沖擊，另一方面好萊塢進口分賬大片正式登陸，使得原本就質量下滑的中國電影一蹶不振，雖偶有佳作，或有電影獲得一定程度的票房成功，但總體上處于低潮期。

21世紀之后，中國電影產業重新興盛。在政策的鼓勵下，香港與內地電影力量（乃至大中華圈的電影力量）開始匯流，包括資本運作、經營與創收、拍攝、制作和發行，中國電影都不斷煥發新春。既出現了《建國大業》等“三性統一”的重大題材作品，也出現了《泰囧》等塑造電影單片票房新紀錄的娛樂片，還出現了《白日焰火》等藝術性和觀賞性兼獲認可的電影。中國國產電影進入蓬勃發展時期的一個標志就是電影產量逐年提高。

對改革開放之后中國電影業進行觀察，我們有兩個基本的發現。

第一，中國電影政策在電影業發展中起著舉足輕重的作用。文革前后自不必說，基本上是政策甚至是領導決策決定了一部影片的命運。在現代政治文明逐漸建設之后，政策仍然引領著中國電影業的發展方向。無論是體制改革、經營運作，還是內容生產、發行體系，都易受政策左右。正如尹鴻指出：“電影管理體制盡管將從事業主導型向產業主導型轉變，但在中國市場經濟發展的大環境中，政府在電影產業發展中的決定性作用依然不會改變，改變的只會是政府在產業中的位置和管理方式。”①

但是，具體的政策背后又隱含著更抽象的動力模型。張國濤認為，中國的影視業存在三種發展模式，具體表現為電影業的投資驅動模式、電視劇的需求拉動模式、動畫片的政策推動模式。②如果我們將此處的投資驅動視為抽象的力量，那么政策一方面體現了它的訴求并將之付諸實踐，另一方面將更多驅動力量容納了進來。

第二，中國電影發展受到三種驅動力的作用，分別是宣傳導向、商業導向、藝術導向。在文革時期，宣傳導向一統天下；在20世紀80年代，藝術導向占據上風，商業導向逐漸興起；到20世紀90年代，商業導向成為主流；到21世紀，商業導向仍然起著主要作用，但宣傳導向和藝術導向也有各自的著力點和空間。“三性統一”在單個作品上并不一定見效，但就整體而言，中國電影業做到了既實現政府的思想導向，又提供了藝術探索的空間，還賺得盆滿缽滿。

這三種驅動力，也成為中國電影政策的核心拉動力。換言之，具體的中國電影政策正是在這三種抽象的驅動力拉扯之下而形成特定方向的（見圖1），它成為國家／政府、資本、藝術家和其他社會力量博弈之下的產物，本身又代表政府介入到產業結構之中。

二、中國電影的三個政策變遷

文革后，荒蕪已久的文化陣地重新開始繁榮，與此同時，我國的文化體制改革也隨著整個改革開放的進程逐步開展。經歷了恢復階段，進入20世紀80年代后，電影開始走向市場化，在發行和放映環節，一系列經濟手段開始得到推廣和應用；在創作、審查和獎勵等方面也制訂了一系列政策促進電影發展。1984年，電影業的機構定為企業性質，獨立核算、自負盈虧、通過銀行貸款自籌資金，實現生產利潤并繳納稅收。1986年，為了統籌規劃影視發展，電影局由文化部劃歸廣電部，開90年代中期“影視合流策略”之先河，電影體制改革進一步深化。

2008年底，中宣部、中編辦、文化部、廣電總局四部委聯合下發了《關于進一步理順地方電影管理體制的通知》（中宣發［2008］31號），并于2008年12月5日聯合召開了全國電影行政管理職能調整劃轉工作會議，部署全面推進全國電影行政管理體制改革工作，進一步開啟了電影體制改革的新篇章。

圖1 中國電影政策的動力模型

2011年底，國務院法制辦發布了《電影產業促進法（征求意見稿）》。2013年初，廣電總局與新聞出版總署合并，構建“大傳媒”管理部門。這進一步為電影業帶來制度和政策環境上的變化。

中國電影政策的變化，正是中國電影體制改革的標桿。本文通過廣電管理部門所提供的年度文件匯編，對1986年“影視合流”之后的主要電影政策共29項進行了梳理和分析，發現其中反映出了三個政策轉向，正與我國的整體改革開放潮流相一致。

（一）從計劃經濟到市場經濟，從國有獨資到投資多元化，從事業單位到集團化企業

在20世紀80年代，我國電影的初步改革是在計劃經濟體制下，將承包制等理念引入電影事業，開始試求經濟規律的調控。1980年，中影公司與制片廠的結算是根據發行需要所印制的拷貝量按一定單價進行，并按拷貝基數上下浮動10%，這樣做的結果便是制片廠的收入能夠與產品銷售收入掛鉤，能夠根據市場供求關系變化。

1984年，中影公司進行體制改革。整個電影業進行了企業化改組，電影票價也開始調整，市場的力量進一步引入電影業之中。

1993－1994年，在《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》（廣電部93年3號文件）及其《實施細則（征求意見稿）》《關于進一步深化電影行業機制改革的通知》（電字（94）第348號）的推動之下，電影業開始了全面體制改革。其改革要點主要是：首先，中影公司不再統一包辦電影的發行，而由制片廠與各省發行公司直接接洽；其次，電影票價原則上放開，各地可以自行定價；再次，各地發行放映機構可以相互競爭，也可以相互兼并；最后，制片、發行、放映各個環節的機構可以彼此合作與滲透。這種改革就從根本上改變了原來的計劃經濟體制，引入市場競爭。正如楊恩璞所言：“電影全行業所有企業的經營自主權得到認可，市場多主體的形成成為可能。這樣就朝著建立‘統一開放、競爭有序’的市場目標邁進了一步。”③

改革之前的電影機構，無論處于哪個環節，都是國有事業單位。改革之后，這些機構不僅被推向市場，而且開始向社會資本開放。在制片環節，最重要的改革關鍵點是出品權。1995年出臺的《關于改革故事影片攝制管理工作的規定》（廣發影字（1995）001號）從兩個方面放松了對出品權的管制：首先，故事片出品權從原有的十六家國有大型制片廠，向廣大省級電影制片廠開放，使得這些省級機構有了獨立的“合法生產”權力；其次，任何社會法人組織只要在一部影片中的投資額達到70%以上，便可以與制片廠署名“聯合攝制”。而1997年試行了“故事電影單片攝制許可證”，并于2001年列入《電影管理條例》，這更是給社會機構參與電影制作打開了通道，即使沒有獲取“攝制電影許可證”這一長期身份證的機構，也可以申請一次性的“攝制電影片許可證（單片）”。由此可見，國家從政策上大大鼓勵了企事業單位、其他社會組織和個人投資電影攝制。在發行和放映環節，社會資本的引入也逐步擴大。2001年的《電影管理條例》明確規定：“國家允許企業、事業單位和其他社會組織以及個人投資建設、改造電影院。”

為了進一步促進電影業做大做強，國家在對電影進行了企業化改革以及股份制改造之后，于20世紀末至21世紀初開始醞釀集團化改革。2000年，國家廣電總局、文化部聯合下發了《關于進一步深化電影業改革的若干意見》，提出組建電影集團、實現股份制改革，使制片、發行、放映一體化，并倡議建立以院線為主的供片機制，對進口影片的供片政策也進行了調整。11月，國家廣電總局出臺《關于廣播電影電視集團化發展試行工作的原則意見》。隨后，上海電影集團、中國電影集團、長春電影集團、西部電影集團、峨眉電影集團、瀟湘電影集團等紛紛成立，2008年6月珠江電影集團的成立使得國有電影集團增加到了七家。在發行和放映方面，自2002年推行院線制以來，國內已經形成了以中影星美、上海聯和、北京新影聯、萬達院線、南方新干線為代表的三十多條院線，成為電影播出的廣闊市場和電影繁榮的重要保障。這些院線多數由電影公司與廣泛的社會資本聯合組成，體現了改革的方向與趨勢。

（二）從封閉到開放，從“引進來”到“走出去”

中國電影業也經歷了開放的進程。1978年，專門負責中外合拍影片的南海影業公司成立。1979年，中國電影合作制片公司成立，對合作制片實行統一管理。1981年《進口電影管理辦法》頒布。這些早期的合作主要限于與香港左翼電影公司的合作制片，它不僅為大陸電影事業帶來了新鮮的電影風格，甚至成為當時電影票房的主力軍之一，如《少林寺》《火燒圓明園》等。

20世紀80年代中期開始，隨著中國電影產業化的進程不斷加深，大陸與港臺、中國與歐美日等國家地區的電影合作也不斷展開。從1979年至1997年，中國大陸與港臺累計合作電影共250部，與美國、歐洲合作電影44部。

1999年11月15日，中美關于中國加入世貿組織的雙邊談判最達終成協議，涉及電影及其相關產業的談判，在中方堅持控股權和進口審批權的前提下雙方達成了協議。有關影視產品方面的內容主要有以下三條：（1）電影：加入WTO后，中國將在現在每年進口（10部左右）影片的基礎上提高到20部，在3年內達到50部；其中20部電影將采用分賬制。（2）影院：中國將在3年內逐步放開允許外資建設、更新、擁有及經營電影院的所有權，中國允許外方擁有不超過49%的股權。（3）錄音、錄像帶等視聽產品：中國允許有49%的外國股權，參與合作經營錄像和錄音帶等視聽產品銷售業。

從2002年的《電影管理條例》開始，國家鼓勵境外資本介入中國電影產業。2003年、2004年先后頒布和修訂了《中外合作攝制電影片管理規定》，規范中外聯合攝制、協作攝制和委托攝制電影；頒布了《電影制片、發行、放映經營資格準入暫行規定》，“允許外資參股與境內現有國有電影制片單位合資、合作成立電影制片公司”；頒布了《外商投資電影院暫行規定》，允許外商以最高49%的比例投資電影院，在七個試點城市最高不得超過75%。按照《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》和《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》，于2006年允許港澳機構獨資投資電影院。

與此同時，電影產品的進出口也逐步繁榮起來。1995年之前，香港電影就已經在內地市場上占據了票房前列。自1995年開始，中國每年進口10部國外分賬大片，曾經席卷了中國電影票房，國產電影相形見絀。2003年，進口數額更增加到了20部。同年，中影集團之外，第二家進口電影機構——華夏電影發行公司成立，引入競爭機制。但也正由此開始，國產電影（包括與港臺合拍電影）開始崛起，一舉在票房上超過進口大片。同時，中國電影也開始走向海外，在電影節與票房上都不斷有所斬獲。《臥虎藏龍》《英雄》《十面埋伏》《功夫》等華語電影在美國市場上獲得了一定的成功。據統計，自20世紀80年代以來，美國票房前20名的外語影片中，華語影片占據6席，其中《臥虎藏龍》和《英雄》分列第一、第三位。④2007年，我國在33個國家和港澳臺地區舉辦了68次中國電影展，共展出國產影片605部次；共有208部次影片獲準備案參加97個國際電影節，有29部電影在19個國際電影節上獲得49個獎項；共有78部影片銷售到47個國家和地區。

（三）加強許可、備案與審查，保證電影文化的先進性

對中國電影來說，它與其他任何產業一樣，必然要接受市場力量的調整；但是，電影產業又與第一、第二產業不同，也與服務產業有所不同，它和其他文化產業的領域一起，擔負著重要的社會責任，是我國先進文化的有機組成部分，是我國和諧社會的重要精神保障之一。因此，對電影業的管理也與其他產業部門有較大差異。

在這其中，最核心的管理內容之一就是內容上的管理。毫無疑問，在文革之前以及文革結束后的一段時間內，中國電影很大程度上是作為國家意識形態體系的一部分進行運作的。它的內容生產也往往是由直接的計劃安排來進行的。隨著電影產業化的進程不斷加深，隨著社會資本和境外資本的不斷流入，隨著對外開放交流的不斷擴展，內容管理也面臨著調整的必要。

自1993年開始，面對市場化和開放所帶來的電影業的新變化，國家電影部門在電影攝制許可證制度之外，不斷完善電影的審查制度，確保電影能夠成為精神文明的重要保障。

為了鼓勵社會各個方面投資電影業，促進電影的繁榮，電影的許可制度不斷創新，其中一個重要變化就是從機構資格許可過渡到單片資格許可。目前我國實行的六種許可證包括：《攝制電影許可證》《攝制電影片許可證（單片）》《中外合作攝制電影片許可證》《電影片公映許可證》《電影發行經營許可證》和《電影放映經營許可證》。未取得相應許可證，便無法從事攝制、發行、放映等活動，這從根本上保證了電影生產源頭和通向大眾的渠道。

在電影審查環節，1993年《電影審查暫行規定》（廣電部令第9號）、1996年《電影管理條例》（國務院令第200號）、1997年《電影審查規定》（廣電部令第 22號）、2001年《電影管理條例》（國務院令第342號）均對電影審查做出了明確規定，禁止載有的內容也不斷調整和完善。而2006年《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規定》（廣電總局令第52號）取代之前的《電影審查規定》，明確指出：“國家提倡創作思想性、藝術性、觀賞性統一，貼近實際、貼近生活、貼近群眾，有利于保護未成年人健康成長的優秀電影。大力發展先進文化，支持健康有益文化，努力改造落后文化，堅決抵制腐朽文化。”該規定詳細列出了十項應刪剪修改的情形。

2007年，在全國廣播影視抵制低俗之風的趨勢下，廣電總局和文化部、新聞出版總署聯合發出《關于完善電影、電視劇類音像制品內容審查制度的通知》，并發出《關于重申禁止制作和播映色情電影的通知》，內容審查和管理的力度進一步加大，同時大力推廣優秀的國產影片。

三、松緊適度的中國電影政策

通過以上三個政策變遷的梳理，回到前文所總結的中國電影政策驅動力模型，我們會發現，商業驅動力明顯是最強力的，宣傳驅動力其次，而藝術驅動力在政策中表達的聲音較為微弱。

從1986年影視合流開始，電影政策在促進產業發展和商業化轉型方面力度持續在增強。其表現主要有五個方面：第一，越來越強調市場在電影發展中的調節作用；第二，在體制、管理、運作方面松綁，進行企業化、集團化、產業化；第三，越來越降低產業門檻，吸引更多社會資本乃至境外資本進入電影領域；第四，以產量和票房為最重要的發展衡量標準；第五，審慎處理國際電影貿易，保護民族電影業的同時鼓勵其參與國際競爭。2014年，財政部等七部委聯合發布“支持電影發展若干經濟政策”，更是直接從經濟上推動電影產業的發展。

宣傳驅動力的表現主要有兩個方面。首先，始終將思想性放在最高標準，對具體電影內容審查與刪改的規定也越來越細致。其次，越來越強調電影的公共服務功能，通過電影下鄉等活動促進電影對于基層的功能實現。

對藝術性的鼓勵則一直體現在原則方面，缺乏具體政策的支持。在2011年征求意見的《電影產業促進法》草案中，已經開始增大相關力度。如第四條提到：“國家保障電影創作自由，倡導電影創作人員貼近實際、貼近生活、貼近群眾，鼓勵創作思想性、藝術性、觀賞性相統一的優秀電影。”第十四條提到：“國家支持下列電影的創作、攝制：（一）弘揚社會主義核心價值的電影；（二）有利于未成年人健康成長的電影；（三）展現藝術創新成果、促進藝術進步的電影。”

總體而言，中國電影政策的特色是以產業發展帶動思想宣傳和藝術創新。借用電視劇政策研究者的一個總結：“經濟上松，思想上緊，松緊結合，管放兼有”。⑤如今，隨著互聯網和新媒體的登堂入室，電影的攝制、發行、放映以及經營管理都面臨著一系列的挑戰。互聯網上的電影放映是否必須取得電影公映許可證？引進外國電影是否要占用進口影片份額并采取類似的審批手續？微電影的拍攝主體的進入門檻是否可以繼續放低？對于具有藝術探索性但商業價值較弱的影片及其創作者（多半都是青年電影人）是否可以采取專門的扶持政策？這一系列課題都有待新的《電影促進法》提供答案的方向。

注釋：

①尹鴻：《走向大電影產業：中國電影產業發展策略》，第15屆金雞百花電影節優秀論文集（2007年）。

②張國濤：《中國紀錄片產業發展模式與生態系統考察：兼論央視紀錄頻道的產業化實踐》，《現代傳播》，2014年第6期。

③楊恩璞：《三十年中國電影體制改革歷程回顧（上）——調整與改革時期的中國電影業（1978—1999年）》，《中國電影報》，2008年10月9日。

④轉引自尹鴻、何美：《共造后合拍時代的華語電影——中國內地與香港電影的三十年合作／合拍歷程》，《解放軍藝術學院學報》，2008年第3期。資料來源：電影票房網站www.boxofficemojo.com；駱思典：《全球化時代的華語電影》，《當代電影》，2006年第1期。

⑤晏萌、石群峰：《2009：中國電視劇產業如何再續輝煌？》，《傳媒》，2009年第1期。

（作者張磊系中國傳媒大學廣播電視研究中心副研究員；胡正榮系中國傳媒大學副校長、教授、博士生導師）

【責任編輯：張國濤】

*本文系國家社科基金重大招標項目“國際傳播發展新趨勢與加快構建現代傳播體系研究”（項目編號：12＆ZD017）、教育部人文社科重點研究基地重大項目“基于廣播電視與新媒體的中國國際傳播力建設研究”（項目編號：12JJD860003）的研究成果。