大監督體系的建立及運作探索

羅 劍

（海南核電有限公司 海南昌江）

一、企業監督的模式及發展

我國國有企業內部監督機構在管理結構頂層有監事會，黨組織有紀檢監察，行政有審計、法律，職工層面有職代會（工會），外部還有社會監督、輿論監督，基本形成了一個立體多層監督網絡。其中各監督機構對應不同的管理部門，是現代企業內部監督的主要方式。但在實際運行中，由于各部門單兵作戰、分口分責，往往不同程度的存在監督乏力，監管弱化，監控不到位的問題。隨著我國經濟快速發展，規模不斷擴大，現代企業尤其是國企、央企，面臨的監督困惑，難題及壓力持續加大。維護和保障經濟安全、企業良好運營的任務越來越艱巨。為使企業各部門充分發揮監督作用，形成監督合力，提高監督效率，構建“大監督”體系成為企業的探索方向。構建大監督體系模式的標準是以最小的變革成本，取得最優的變革效果。

二、風險導向模式的選擇

現代企業對風險及風險管理已經有了充分的認識和重視，并不斷實踐。世界500強中每年都有很大一部分企業跌出榜單甚至破產倒閉，這很大程度上由這些企業的風險管理防控、監督不力所導致。我國國有企業是國民經濟的支柱和主導力量，在國民經濟中具有舉足輕重的地位，為我國的經濟建設做出了巨大的貢獻。同時，國有企業由于有政府支持、資源富集等先天優勢，也是運營風險、市場風險和廉潔風險的高發地，更需要有效的監督機制進行約束。

風險管理是避免不確定性帶來損失的一種管理辦法，其理論在COSO發布的2004年《企業風險管理整體框架》中得到充分闡述，是目前最完備并具有廣泛適應性的風險管理理論。國務院國有資產監督委員會于2006年發布了《中央企業全面風險管理指引》（國資發改革[2006]108號），指引對企業風險管理體系、實施模式、流程及風險文化建設均做了詳細的規定和說明。

海南核電有限公司（以下簡稱海南核電）在集團公司發布的全面風險管理程序基礎上，建立了完善的全面風險管理程序體系及組織機構，配備專人專崗組織開展公司全面風險管理工作。通過幾年的積累，已在工程進度、安全管理、采購招標、財務管理等多方面識別出80多項主要風險并建立監督應對計劃，為建立大監督體系提供了堅實的基礎。

三、海南核電大監督體系的產生及意義

海南核電自2008年底成立以來，公司管理層高度重視內部監督機制的建立及完善，隨著審計監察處職能不斷拓展，至2014年主要職能已包括內部審計、紀檢監察、法律服務、物資采購稽核及風險管理，各崗位人員配置為1～2人。審計監察處作為實施公司內部監督的部門，始終在探索如何堅持成本效益原則，充分利用有限資源，發揮整體監督作用，取得更好的監督效果，以解決職能繁多力量分散，監督效果不足的問題。通過完善組織建設，充分協調各崗位監督力量，融合促進，相互配合，以“咨詢與確認、引導與懲防、監控與預警”為定位，為公司完善管理、增值增效充當“守護神”，逐漸探索出高效而符合公司內部監督需求的以風險為導向的“多維一體”大監督體系，積累了經驗并形成縱橫覆蓋的大監督格局。

四、風險導向的“多維一體”大監督體系組成及關系

基于風險導向下的“多維一體”大監督體系，通過風險識別與分析，發現企業經營管理中存在的問題及風險，緊抓“內部審計、紀檢監察”兩大監督主線，同時將企業內部監督體系中職能相近、方式互補的法律服務、物資稽核等職能并為一體形成優勢互補、相互促進、相互協調配合的組織，更有針對性及實效性的開展內部監督工作，整合優化監督力量，共享監督資源，構建起科學合理、系統全面、權責明確、運作規范的全方位監督（圖1）。

圖1 風險導向的“多維一體”大監督體系示意圖

構成大監督體系的各監督要素間聯系緊密，彼此支持。現代企業內部監督職能主要體現在內部審計與紀檢監察，二者在工作職責與內容方面既存在區別又存在必要的聯系。

紀檢監察部門的信訪制度和舉報制度等監督手段，可以為審計部門加強對重點環節和領域的監督和審計提供線索。另一方面，內部審計的財經專業知識、專業審計手段、以及對經濟政策的把握，彌補了紀檢監察部門財經專業人員的不足，豐富了紀檢監察的監督手段，強化了紀檢監察的監督力度。內部審計與紀檢監察協同作戰，優勢互補，能充分體現內部審計和紀檢監察的管理效益，逐步實現從經濟活動的事后監督轉向事前監督、事中監督，實現對企業管理進行全過程、全方位的監督和評價，實現企業內部控制管理的提升。同時審計監察處法律人員通過對國家法律法規的專業解讀也可以對監督的對象和內容提供必要的法律支持與服務。

五、風險導向下的“多維一體”大監督體系運作探索

基于風險導向下的“多維一體”大監督體系運作建立在單點監督不失位，彼此間能聯動配合形成合力的基礎上，運作過程以風險導向準確切入，抓住監督重點，突出監督實效性為關鍵，同時注重創新監督模式，提高監督針對性。

1.建立聯動配合機制，致力各監督手段融合促進

基于風險導向下的“多維一體”大監督體系運作原則要求各監督主體工作職責不變，建立監督工作信息共享機制、工作溝通協調機制、專項工作聯動配合機制，為公司完善經營管理，健康發展形成監督合力，提高監督效率。近年來，海南核電審計處既做“加法”：豐富、拓寬內部監督方式及思路，同時注重做“乘法”：不斷致力審計、紀檢、監察、法律等監督手段相互促進與融合。

實踐證明，審計監督與紀檢監督、效能監察工作聯動配合可以起到相互促進提高工作質量的作用。紀檢、效能監察工作的深入推廣，為內部審計部門提供廣泛了解公司經營管理狀況的平臺，它作為內部審計工作的“耳朵”，有效聽取“來自基層的聲音”。一方面聽取業務部門所反映出的在實際工作中遇到的問題，針對普遍存在的問題開展審計項目，改善內部管理；另一方面，聽取業務部門在實際工作中所積累的良好經驗，靈活運用于審計意見、審計整改等方面，使提出的審計整改適用性強、易操作、易于被審單位所接受。近年來，審計處結合效能監察工作中所發現的問題，有針對性的在招標管理、采購管理、成本費用控制等領域開展了多項專項審計及內部控制評價工作，并且結合效能監察建議書，對業務部門在實踐中已形成的操作流程，加以規范，提出行之有效的管理性建議，有效促進內部控制完善，提升內部管理水平。

與此同時，審計監督以其專業優勢，為紀檢、效能監察工作提供審計過程資料、審計意見等支持性材料。期間涉及法律問題，法律提供支持。2013年公司開展的預算管理專項審計、工程資金管理專項審計工作，從審計角度對“基于集團運作和企業銀團模式的資金精益管理”項目和“JYK一體化運作下的‘7S’全面預算管理體系”兩個監察項目進行專項審計。內部審計作為效能監察工作的“眼睛”，將發現的管理漏洞及缺陷；作為效能監察工作的“探測器”，通過系統、規范的審計方法，查找問題根源，提出管理意見。所形成的工作底稿為效能監察工作提供了充分、有力的依據性材料及證明性材料，所出具的審計意見與建議為提出效能監察建議提供了有效的參考依據。

審計監督的介入，有效加強了效能監察工作力度，提升了效能監察的專業質量。通過兩種監督方式的融合促進，“JYK一體化運作下的7S全面預算管理體系”監察項目效果突出，得到同行認可，并榮獲2013年中核集團效能監察項目一等獎。

2.找準監督切入點，突出重點，突出監督實效性

（1）以風險為導向開展專項審計工作，完善公司經營管理。以風險控制為導向，針對在工程建設、經營管理中存在的風險點，開展專項審計工作。如在工程建設方面，對工程投資控制、資金籌措及運用、工程項目管理等主要風險領域，先后開展了工程投資控制專項審計、工程建設資金管理專項審計，對工程建設投資控制情況、資金融資計劃執行情況、資金使用及管理情況等內容進行了檢查。同時，組織開展二次評審工作，對自建項目竣工結算及內部管理情況進行檢查。

在經營管理方面，督促落實中央“八項規定”、“厲行節約、反對浪費”等政策規定，以加強廉潔從業風險防控為切入點，針對經營管理中的容易觸犯紀律的重大風險領域，先后開展了接待用品采購專項審計、業務招待費支出及管理情況專項審計、差旅費管理制度執行情況審計，以及包括福利費、辦公費、會議費等重要成本費用控制項目在內的“六項費用”管理專項審計。

通過有針對性的開展專項審計工作，對促進公司規范管理發揮監督作用，同時推進了內部審計工作戰略轉型，促進提升內部審計質量水平。

（2）以預防為基礎加強紀檢監察工作，促進健康發展。公司紀檢監察工作以預防為基礎，堅持“標本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預防”的方針，通過扎實推進懲防體系建設，開展廉潔風險防控工作，有效開展效能監察、招標監督等工作，全力推進黨風廉政建設責任制的落實。通過正面灌輸、反面教育和思想啟發結合起來積極開展反腐廉潔從業教育，切實加強“八項規定”的貫徹執行，促進內部監督體系健全、完善，加強紀檢監察工作。

紀檢監督預防工作要發揮主動性，同時需以制度為基本規范。通過對紀檢監察、效能監察工作所涉及的相關管理制度、工作程序開展全面自查，修訂完善現有制度，同時新建如《案件檢查》和《海南核電“八項規定”貫徹落實監督辦法》等制度5份，發布《關于海南核電有限公司貫徹落實集團公司（建立懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃）實施意見的實施細則》。同時，通過在各職能部門設立組織紀檢員，加強群眾監督。

（3）以“三率”為抓手強化突出問題監督，加強采購監督。工程建設領域采購活動利誘較多，許多長期從事或掌握采購活動的工作人員、黨員同志及領導干部容易犯錯，是工程建設領域的突出問題，成為企業監督重點及難點。根據集團公司部署，海南核電以“招標率、物資采購稽核率、竣工結算第三方審計率”（簡稱“三率”）為抓手，不斷強化監督，建立健全采購制度，規范采購行為，加強采購監督。

公司領導充分認識“三率”工作重要性和必要性，由紀委組織協調，業務部門各負其責，審計部門具體監督落實。通過開展招標采購活動過程監督、“三率”數據臺賬跟蹤、完善物資采購稽核制度及提高稽核實效，開展竣工結算第三方審計項目效果再評價活動，不斷強化工程建設領域采購活動監督。

3.創新監督模式，聚焦監督針對性

企業監督是一項系統性工程，通過近年來的實踐，圍繞促進公司“完善管理、增值增效”整體目標，審計處不斷探索、創新監督模式，聚焦監督的針對性。

（1）抓好源頭預防。通過加強反腐倡廉教育，引導教育黨員、干部牢固樹立正確的權力觀、價值觀，增強廉潔自律意識，開展反腐倡廉防控活動，從思想上構建起不想、不敢腐敗的防線；同時以制度建設為核心，全力構建大監督的制度體系，建立起用制度監督、依制度辦事、靠制度管人的監督模式。

（2）抓實過程監督。注重緊密結合工程建設領域突出問題經營管理活動，將工程建設企業的采購活動、財務管理等作為監督管理的重點切入點。根據工程建設進展調整監督方向和內容，重點做好事前防控、事中監督，不斷提高監督針對性及時效性。同時堅持日常監督管理工作服務于公司經營管理，推動企業發展。

（3）抓住關鍵、重點。一要做好“三重一大”集體決策制度實施監督，確保權力規范運行。二要突出工程建設招投標、預決算、資金使用管理等關鍵環節和重點部位的監督，加強效能監察，確保管理受控。三要加強對各級領導干部特別是主要領導、關鍵崗位人員的關心愛護和監督管理，有效預防腐敗問題發生。

（4）借助外部監督力量。群眾監督是民主監督的主要形式，有利于提高監督參與度，應建立通暢的監督渠道。公司通過與海南省地方檢察院共同開展“企檢共建”機制，建立溝通交流、教育協作的平臺，切實深化職務犯罪防范力度。同時公司在一些項目上通過引進社會審計機構，保障了審計獨立性，提高了審計質量。

六、國企大監督體系工作模式展望

海南核電探索建立的風險導向下“多維一體”大監督體系是在維持現有組織機構劃分及職責不變的基礎上，通過內部的協調機制構建的，這種機制變革更小，保持了各部門的相對獨立性，同時更容易實施。這種保持部門分設或成立多職能部門，通過內部協調機制構建大監督的方式稱為模式一，而理論上大監督體系建立還有模式二供參考。模式二即通過進行機構改革及工作機構和工作職能上的融合，以某個部門為主導，其他監督部門劃歸該部門調度和管理。例如將監察、內部審計職能劃歸監事會調度和管理，或將內部審計、監事會等劃歸紀檢監察部調度和管理。

兩種模式各有利弊及特點。模式一保證了各監督力量的獨立性及權威性，能夠充分利用監督資源及多種監督手段，充分發揮各自作用，相互配合及互補，共同行動，更易于形成監督合力，保證監督全面性，最大限度的發揮監督優勢。但該模式由于各監督力量地位平等，相對獨立，從而增加了溝通協調成本。模式二采取機構及職能融合，由一個部門主導監督工作，能調度和管理其他監督部門，其優勢在于溝通成本更低，監督效率相對較高，監督權威性得到提高，其劣勢在于忽略各監督力量的職能及定位差異，弱化非主導監督力量的監督效果，降低了監督的獨立性，從而影響整體監督效果。

七、結語

海南核電基于風險導向下的“多維一體”大監督體系是有益的探索與實踐，契合了中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年》工作規劃中提出的“要建立健全由紀委牽頭、監事會、監察、巡視、審計、法律等部門參加的監督工作協調性機構或聯席會議制度”的指導精神。該體系融合促進各監督力量，整合優化監督資源，提高審計監督實效，構筑紀檢監察牢固防線，為促進公司“完善管理、增值增效”整體目標形成了合力，產生出“ 1+1＞2”的監督效果。