WTO當前面臨的挑戰及其解決之道

葉波+梁詠

WTO自1995年成立以來，將調整范圍從傳統的貨物貿易擴展到了服務貿易、投資、知識產權等領域，并且建立了具有強制管轄權的爭端解決機制，改正了關貿總協定時期爭端解決機制軟弱無力的缺陷。毫無疑問，WTO在促進國際貿易發展方面作出了顯著貢獻，但當前WTO也面臨了若干挑戰或者說困難，主要體現在決策程序、爭端解決機制、承諾方式等方面。我國應當繼續支持多邊體制，并積極通過雙邊、區域途徑倡導建立新的國際經貿規則，并通過包括WTO在內的爭端解決機制明確現有規則，建立健全我國的貿易政策形成機制。

協商一致的決策程序存在缺陷

WTO采取了協商一致的決策機制，只要沒有成員正式反對，就可以通過相應的決策。從決策機制的歷史發展角度而言，協商一致的決策機制第一次在決策過程中考慮到了所有成員的意見，并且試圖統籌兼顧，但協商一致的決策機制本身并沒有規定投票或者具體的決策規則。協商一致可以是一致同意，也可以是特定多數或者簡單多數，例如在美國和墨西哥的第二次金槍魚案中，專家組、上訴機構就認為“協商一致”是指“有關利益方對實體問題沒有持續的反對，也就是達成了基本的一致”。就此而言，協商一致的決策規則對個別WTO成員的否決權予以了嚴格限制。

在目前的WTO決策規則下，協商一致的決策規則試圖調和所有成員的利益，即便是在一個或者少數WTO成員反對的情況下，WTO機構的主席仍然可以認為滿足了協商一致的條件，但這也導致了以下結果：只要沒有成員正式反對就可以通過決策一方面使得決策變得更加容易，但由于為了使得協商一致，又必須在成員間進行復雜的協調工作，這也導致了決策機制變得更加困難。嚴格地說，協商一致的決策規則更適合WTO內部的組織性事項，例如WTO開始和結束談判、解釋條約條款的含義、豁免義務和新成員的加入等等。如果涉及締結新條約或者修改條約，WTO成員應當在簽署、批準條約的情況下才受條約義務約束。具體而言，WTO可以通過協商一致的方式締結一個新協定，但只有成員簽署、批準了協定，該協定才對成員生效，這樣做可以在一定程度上避免成員為了自身利益阻礙新協定通過，改變WTO目前決策效率低下的現實。例如在《貿易便利化協定》的通過問題上，就由于印度將通過《貿易便利化協定》與食品安全問題掛鉤，導致協定晚了4個月才在總理事會通過。

這當然也與WTO是一個成員驅動的國際組織有關，WTO成員在日內瓦的官員們往往在市場準入問題上進行激烈的討價還價，要求對方開放市場。但目前成員們都面臨比較大的國內壓力，不可能在市場準入問題上讓步過多，同時面臨了眾多的貿易議題，這都影響了談判的順利進行。WTO應當在本組織和成員間展開更多良性互動，其中涉及的成員包括私人產業部門、消費者組織，以及政府機構，從而盡可能促成新貿易協定的締結和實施。在這方面的典型反例就是服務業談判，由于行業監管者和政府機構沒有參與談判，WTO內的服務業談判進展緩慢。

強制性爭端解決機制未必適用于所有問題

WTO成立于20世紀90年代中期，當時國際社會的主流觀點傾向于采取法治方式規范國家間關系。作為一個規范國際貿易關系的國際組織，WTO也制定了一系列具有法律約束力的國際條約，并且通過強制性的爭端解決機制解決貿易爭端，確保遵守規則。現實卻與想法存在一定的差異，例如美國和歐盟就荷爾蒙牛肉的問題在WTO提起了爭端解決機制，雖然歐盟敗訴，但仍然拒不執行裁決。美國和歐盟間有關生物技術產品也就是轉基因作物的爭端也是類似情形。這說明，WTO成員之間的爭端有時并不是純粹的法律爭端，還涉及復雜的歷史、文化和政治因素，單純適用法律方法的效果未必很好。

在實踐中，WTO面臨的問題可能僅僅只是需要加強協調，進行政策微調即可，并不需要強制性的爭端解決機制。在這方面，WTO可以考慮締結一些不受爭端解決機制規范的協定，或者制定些形式比較靈活的指導意見供WTO成員參考。國際社會的實踐表明，軟法性質的規則有時比具有法律約束力的規則效果更好，在當前知識快速更新的時代，傳統的國際條約和強制性的爭端解決機制未必合適。WTO在這方面已經有一定的實踐，例如技術性貿易壁壘委員會通過的《發展國際標準的原則》就屬于專業委員會制定的指導意見，WTO成員加入工作組報告中沒有法律約束力的條款也是同樣的情形。雖然違反了上述規則不可以訴諸WTO爭端解決機制，但WTO的專家組、上訴機構都援引上述規則來解釋條約條款，起到了澄清或者闡明WTO協定的作用，在WTO的貿易政策審議機制中也時常援引上述規則，可見指導意見或者說原則等軟法性質的規則在WTO法律體系內的作用。

一攬子承諾不能適應WTO的復雜現實

到目前為止，WTO總的來說采取了一攬子承諾的方式，烏拉圭回合以及多哈回合期間，WTO的談判專家們采取了“或者全部成功，或者全部失敗”的談判規則，這主要是針對談判結果而言的，而不是涉及WTO成員所適用的法律規則，于是所有WTO成員都適用和遵守相同的規則。雖然烏拉圭回合期間締結的協定對所有WTO成員具有法律約束力，但實際上，很多規則或者說減讓僅僅對個別成員有效，例如減少承諾、加入議定書、特殊和差別待遇，以及WTO義務的豁免條款等。這當然確保了法律規則的統一，但也導致了在WTO體系內越來越難以達成新協定。

對此，WTO成員一方面轉而采取了簽訂自貿協定的做法，諸如《跨太平洋伙伴關系協定》涉及了保護環境、投資者與東道國爭端解決機制、國有企業等新議題，這當然在參加方間實現了貿易、投資自由化，一定程度上影響了多邊貿易體制;另一方面，在WTO內部也在進行《信息技術產品協定》、《政府采購協定》，以及《環境產品協定》的談判，并且也取得了一定進展。以我國為例，我國2014年12月提交了加入《政府采購協定》第6份出價，首次將大學、醫院等事業單位和國有企業列為采購實體。有一點需要說明，WTO的爭端解決實踐并不認為國有企業是公共機構，而是將國有商業銀行認定為公共機構，《政府采購協定》傳統上調整中央政府、地方政府和其他實體的采購活動，將國有企業列為采購主體當然滿足了協定參加方的要求，但卻更容易將國有企業認定為公共機構。當然，上述WTO成員在區域和多邊體制的做法都符合自身利益，WTO也可以適時改進。

由于WTO目前成員越來越多，隨著2014年6月也門的加入，WTO已經擁有了160個成員。在眾多的成員中，既有美歐等傳統發達成員，也有中國、俄羅斯等新興市場成員，還有眾多發展中成員。由于成員們的經濟社會發展狀況也存在很大差異，似乎沒有必要要求所有WTO的協定都對所有成員生效，可以多締結些WTO體制內的諸邊協定，以便符合成員們的具體情況。對《政府采購協定》的修改以及參加方在政府采購領域的出價實踐表明，成員們可以在一個特定領域內達成一致，而沒有必要一定要跨產業、跨協定間討價還價。目前多哈回合的冗長談判和停滯不前說明，在眾多成員間達成一致其實很困難，那還不如先易后難，逐步推進WTO體制內的自由化進程。總之，似乎可以考慮改變目前一攬子承諾的做法。

對發展中成員的特殊和差別待遇有待落實

目前WTO體制內談判面臨的一個主要問題就是發展中成員要求特殊和差別待遇。由于發展中成員的資格是自己認定的，超過80%的WTO成員都認為自己是發展中成員。自從WTO建立以來，貿易自由化一方面促進了全球經濟的發展，但成員之間的差異也越來越大，即便在發展中成員中也可以分為以“金磚國家”為代表的新興經濟體和一般發展中成員。對于前者來說，合適的做法就是盡可能減少發展中國家在WTO內的承諾，保持發展中成員的地位，奉行“大象隱藏于樹后”的政策;對于一般發展中成員來說，這些成員非常不希望發展中成員集團破裂，因為這會削弱發展中集團成員的議價能力。由于WTO成員間存在很大的差異，應當考慮到上述現實要求在成員間公平地分擔責任。其實，聯合國有關氣候變化的談判其實也是相似的情況，各國都應當結合自身的具體現實做出減排承諾。在這方面，WTO已經有了比較成功的實踐，例如貿易便利化、非農產品市場準入的談判就比較好地考慮到了不同成員的差異，《政府采購協定》的修改也比較好地貫徹了對發展中成員的特殊和差別待遇。上述領域的談判都沒有將發展中成員歸為一類，而是考慮到了不同成員的現實做出了不同安排。WTO體制內未來的談判將越來越多地結合特定議題、不同成員的需求，以及成員的能力展開。

WTO于1995年成立，目前已經持續存在了20年。這20年間經歷了美國經濟的一枝獨秀以及中國的崛起。我國在入世之初雖然是世界重要經濟體，但卻遠沒有今天的重要性。2014年，我國經濟總量超過了10萬億美元，成為世界上第二個經濟總量超10萬億美元的國家。雖然有“非市場經濟地位”條款的約束，我國依然是WTO體制的明顯受益者。在未來，我國應當繼續支持以WTO為代表的多邊體制，推動WTO體制貿易議題的談判，例如擴大《信息技術產品協定》的調整范圍，積極加入《政府采購協定》，這主要是由于多邊體制雖然目前面臨了一些困難，但畢竟成員眾多，影響巨大，在其中達成議題的收獲也更多些。同時，我國應當積極推動自貿協定談判，爭取在其中形成和發展新的國際經貿規則，并在適當時機將其引入到多邊體制中。

就此而言，我國貿易政策的形成和發展可以采取兩種方式，一是在雙邊、區域和多邊體制中形成新的國際經貿規則，由于我國已經是世界第二大經濟體，比較容易在雙邊、區域場所推行自己的國際經貿規則，美歐畢竟還是多邊體制的主導者;二是通過WTO、投資者與東道國爭端解決機制明確現有規則，例如我國當前就美國對我國產品同時進行反傾銷、反補貼調查的做法在WTO數次提起了爭端解決機制，而專家組、上訴機構裁決也在很大程度上澄清了現有規則的不明確之處，比較好地維護了我國利益。總的來說，當前的國際經濟秩序對我國是有利的，而且我國過去也比較好地利用和遵守了國際經貿規則。在未來，我國應當一方面遵守目前的國際經貿規則，同時努力發出自己的聲音。（作者葉波，上海對外經貿大學WTO研究教育學院副教授，上海高校智庫國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究員;梁詠，復旦大學法學院副教授。本文受上海市教育委員會2014年科研創新項目“經濟體貿易政策變化研究：以自貿協定為視角”、上海對外經貿大學“085工程”科學研究項目“WTO爭端解決條約解釋的若干問題研究”、2013年國家社科基金項目“WTO爭端解決機制下中國參與國際經貿規則制定的實證研究及對策”資助）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net