完善我國農業補貼政策的思考

◎ 文/劉合光 秦富

完善我國農業補貼政策的思考

◎ 文/劉合光 秦富

當前，我國農業補貼政策主要存在三個問題：一是不受約束的“綠箱”支持政策沒有用足，還留有很多空白措施。二是在我國農業以生計型小規模農戶為主導特征的背景下，對農業生產具有直接效果的“黃箱”支持措施很快會突破約束上限。三是我國補貼總量與補貼激勵效果之間存在不協調的問題。由于大多數棄耕或者轉包的小規模承包戶仍然享受補貼，而需要激勵的經營者得不到補貼，農業補貼總量雖然在擴大，但激勵效果卻大打折扣。

完善我國農業補貼政策的三大出發點

在未來一段時間內，要化解我國農業補貼政策存在的問題，亟須完善農業補貼政策的新思路。

1.從我國經濟社會發展的大局出發

我國目前處于城鎮化加速發展的重要時期，城鎮化成為我國經濟社會發展的重大動力。農業現代化是我國新時期“四化同步”的重要一環。完善農業補貼政策要適應“四化同步”發展的需要，要成為我國加速城鎮化發展的推動力量。同時要注重促進農村勞動力轉移，促進農業生產的規模化、專業化和商品化。

2.從我國農業發展的基本形勢出發

因為資源稟賦不同，各國農業發展具有很大差異。我國農業與其他國家農業發展歷史迥異、農業制度差別明顯、農業資源條件差距較大，對他國農業補貼的經驗要有選擇地借鑒。

當前我國農業發展具有三個特點：一是農產品供求基本均衡，部分產品表現為緊平衡。二是農業生產規模非常有限，嚴重制約了農戶收入水平的提高、農業生產積極性的發揮、農產品質量的提升和農業標準化的實施。三是農業生產進入高成本時代，國內外價格倒掛現象逐步顯化和日益嚴重，農產品進口壓力凸顯。

針對以上特征，完善我國農業補貼政策，需要服務于穩定農產品的均衡供給、提高農業生產規模、側重補貼家庭農場等新型經營主體、促進小規模和低效率農戶退出、促進農業科技投入等要求，以實現農業生產節本增效、提高競爭力的目標。

3.從國際農業政策治理的發展要求出發

當前是全球化時代，自烏拉圭回合談判結束以來，全球主要國家的農業政策都納入了WTO《農業協定》的約束。不論是在自由貿易區機制下還是在WTO機制下，約束和削減農業補貼成為未來全球農業補貼的主要發展趨勢。我國是WTO成員，也是一些多邊和雙邊自由貿易協定的成員，實施扭曲性小或者沒有扭曲性的補貼政策，是我國農業補貼政策完善和發展的重要取向。

完善我國農業補貼政策的三大路徑

1.提高效率

無論是要提高農業競爭力，還是要提高農民收入，我國農業都需要提高效率。完善我國農業補貼政策，提高農業效率的補貼路徑有四條：一是實施利于農地規模化經營的補貼，補貼家庭農場等新型經營主體，贖買愿意退出農業經營農戶的土地承包經營權，促進低效率農戶退出、農地流轉和集中、農業經營邁向規模化，獲取規模經濟效益。二是實施利于農業科技研發和成果應用的補貼，依靠先進農業技術，獲取較高的農業效益和效率。三是實施促進農產品流通的補貼，促進現代物流技術在農產品流通中的應用，提高農產品流通效率。四是實施促進農產品加工增值的補貼，通過提高農產品加工轉化水平，實現農產品加工增值。

2.用足空間

我國農業支持水平在世界貿易組織成員中處于較低水平，“黃箱”空間仍有調整余地，“綠箱”支持水平占農業生產總值的比重非常低，沒有使用“藍箱”補貼，這意味著我國提高農業補貼的空間還很大。

完善我國農業補貼政策，可以從兩個方面著手：一是進一步擴大“綠箱”補貼政策類型和補貼水平，如服務于國家經濟社會發展大局，啟動農民退休補貼和農戶退出農業耕作補貼；啟動新型農業經營主體收入保險補貼，穩定其收入預期；服務于擴大農業規模化經營需要，補貼土地股份合作制等土地改革活動；針對部分供過于求、價格周期波動明顯的農產品啟動休耕和停產計劃，促進低效農戶轉型和退出等。二是合規轉移部分原有“黃箱”政策措施進入“綠箱”政策；通過政策微調轉移部分原有特定農產品“黃箱”政策措施進入非特定農產品“黃箱”政策措施；擴大農業貸款貼息，發揮其撬動金融資本投入農業的倍增效應等。

3.依法治理

依法治理農業補貼政策，符合新時期我國治國理念，符合農業政策治理的歷史發展潮流。長遠來看，依法治理農業補貼是我國完善農業補貼政策的重要建設目標。一是樹立農業補貼依法治理理念。二是把農業補貼的廢、立、改、增、刪、預算、發放、管理、審計和評估等環節納入依法治理軌道。三是穩定農業補貼預期，通過立法，增強農業補貼的穩定性、透明度、公正性和公平性。

完善我國農業補貼政策的三大目標

1.明確補貼重點

我國當前的農業補貼政策兼顧了農業增產、農民增收等多重目標，符合我國農業發展的實際需要，但仍需加強具體補貼政策的針對性，提高農業補貼的效率和效果，以滿足我國農業當前和未來發展形勢的需要。

從政策類型上看，完善補貼的重點是豐富“綠箱”補貼政策措施；從國家發展大局和農業轉型需要來看，完善補貼的努力方向一是補貼家庭農場等新型農業經營主體，提高其經營積極性，二是補貼退出農戶，促進農業轉移勞動力市民化，推動農地流轉和集中；從提高農業競爭力的效果來看，增加農業補貼必須有利于推動農業科技的研發和成果的推廣應用。

2.提高補貼水平

提高農業補貼總量，符合我國現代農業發展需要。提高我國農業補貼水平的路徑，一是通過新增符合WTO規則的“綠箱”政策類型，擴大補貼水平，實現我國農業支持政策的升級和結構優化。二是進一步提高我國現行運用效果良好的“綠箱”政策措施的補貼水平。

3.建立補貼制度

從依法治理農業補貼高度出發，建立我國農業補貼制度是完善我國農業補貼政策的長遠目標。全面推進依法治理農業補貼，最終要落實到農業補貼治理體系和治理能力的現代化上，圍繞這個長遠目標，需要建設一個完備的農業補貼法治治理體系，包括完善的農業補貼法律規范體系、高效的農業補貼法治實施體系、嚴密的農業補貼法治監督體系、有力的農業補貼法治保障體系。以法為準繩，使農業補貼政策措施的創設、廢止、修訂、實施和監督邁入法治軌道，實現農業補貼政策的公開、公平、公正運作。

（作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所）

■ 編輯：藺麗莉