洛南縣集體林權制度改革成效評析

楊 君，盧根良，吳寬敏

(1.陜西省洛南縣林業局，陜西洛南726100;2.陜西省洛南縣退耕還林辦公室，陜西洛南726100;3.陜西省洛南縣核桃研究所，陜西洛南726100)

1 引言

洛南縣位于陜西省商洛市東北部，地處秦嶺東段南麓，南洛河上游，是一個“八山半水分半田”的土石山區，土地總面積424.5萬畝，其中林業用地296.8萬畝，在有林地中，國有林25.5萬畝，集體林179.7萬畝，自留山19.5萬畝，是陜西省重點林業縣之一。根據省市關于集體林權制度改革的部署安排，洛南縣于2008年4月進行試點，2009年5月全面鋪開，2011年底全面完成了包括外業勘界、申請登記、確權發證在內的所有主體改革任務，并隨即啟動實施配套改革工作。通過改革，落實了林權主體，明晰了林業產權，激發了林農造林、護林的積極性，促進了林下經濟等林業產業發展，初步實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標。

2 自然概況

洛南縣地理位置位于東經 109°44'10″～110°44'06″，北緯 33°52'00″～ 34°25'58″。全縣總土地面積283013 km2，林業用地202 867 hm2，其中集體林地200 867 hm2，森林覆蓋率 67.9%，活立木總蓄積 606.4 萬m3。全縣轄19個鎮，381個村(居)委會，總人口46.1萬人。為“全國核桃王”生長地和“倉頡造字故里”，被中國經濟林協會和國家林業局命名為“全國經濟林核桃之鄉”。

3 成效分析

3.1 落實了權屬主體，明晰了林業產權

通過改革，全縣共計確權勘界20.18萬塊宗地，200867 hm2集體山林，發放林權證63 434戶，73 022本。落實自留山60 560 hm2，責任山121 120 hm2萬畝，承包山9 087 hm2，集體山10 100 hm2。簽訂承包合同11.08萬份，承包到戶面積19 077 hm2，承包到戶率95%。實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標。

3.2 林權糾紛得以調處，促進了農村社會穩定

本次林改，全縣共發生林權糾紛354起，涉及面積1 133 hm2，經過各方努力，目前已成功調處352起1 127 hm2，調處率99.4%。巡檢鎮黑彰村林改工作組，成功調處了一起經市、縣兩級法院三次判決，時間長達26年之久未決的林權糾紛，最終雙方當事人握手言和，簽訂了調處協議，化解了兩代人因林權糾紛而產生的矛盾，產生了良好的影響。

3.3 促進了農村民主政治和法制建設進程

林改期間，始終堅持尊重群眾意愿，始終堅持依法依規辦事，充分體現林改工作的公正性和透明性，充分尊重村民的知情權、參與權與監督權，使廣大群眾的法律意識明顯增強，有力地促進了農村的民主政治和法制建設進程。

3.4 鍛煉了干部隊伍，密切了干群關系

外業勘界是一項技術性很強的工作。通過林改，使許多原來對識圖、勾圖業務生疏的同志，鍛煉成了勘界勾圖的行家里手。林改中，工作隊員始終以林改工作大局為重，不辭勞苦，奔波在山頭地塊，翻山越嶺搞勘界，走村串戶調糾紛，常常是夜以繼日，廢寢忘食，表現出了特別能吃苦、特別能干事、特別能奉獻的精神。這些精神，得到了群眾的贊譽，密切了干群關系。

3.5 森林資源得到有效保護

林改中，始終堅持“一手抓林改，一手抓保護”，時刻不忘森林資源管護工作，使資源管理始終處于高壓態勢，從而確保了資源安全。林改后，林農成了山林主人，愛林護林積極性空前高漲，也舍得投資，樂于投資，有效維護了林區秩序穩定和森林資源安全。

3.6 建起了高效、規范的林權管理、流轉平臺

組建成立了洛南縣林權管理信息服務中心，為林農搭建一個高效、規范、有序的林權流轉平臺，為進一步放活經營、激發林業生產潛力創造了條件。制定出臺了《洛南縣森林資源資產評估管理試行辦法》、《洛南縣森林資源流轉管理試行辦法》、《洛南縣林權抵押貸款管理試行辦法》、《洛南縣森林火災保險試行辦法》等配套政策，為林農盤活資產、融資貸款和發展林下經濟產業提供了政策保障。

3.7 林下經濟產業發展成效初步顯現

林改后，林農成了山林主人，不僅擁有了廣闊的發展空間，而且對發展林下經濟產業充滿信心。近年來，全縣發展以丹參、連翹、桔梗為主的中藥材7 413 hm2，2014年產量達2.1萬t，產值2.1億元。累計發展核桃26 667 hm2，850 萬株，其中近年栽植 6 200 hm2，236 萬株，2014年核桃產量1.6萬 t，產值3.4億元。累計發展蠶桑面積6 667 hm2，年養蠶1萬張，產繭450 t，產值1 000萬元。僅中藥材、核桃、蠶桑三項，農民人均分別增收456元、739元和27元。洛南縣退休職工黃益民，在林改后通過流轉高耀鎮雙關村10余戶林農的林地資源，取得13 hm2林地的使用權后，注冊成立了洛南縣文仙山禽類養殖有限公司和洛南縣文仙山禽類養殖專業合作社，發展會員40余人，采取“公司+農戶”，“公司+專業合作社+農戶”的發展模式，年養殖烏骨雞、珍珠雞、孔雀、大雁鵝等3 000余只，土雞6 000余只，年銷售收入100余萬元。景村鎮賈溝村賈振虎成立養雞專業合作社，發展會員20戶，利用林改落實到戶的林坡33 hm2，養殖土雞50 000只。因生產的土雞羽毛鮮艷、肉質鮮嫩、綠色無公害，被湖北一家企業一次性定購，凈收入125萬元。在示范大戶的帶動下，周圍群眾紛紛加入到林下經濟發展的行列之中。以洛源、保安、麻坪等鎮為重點的連翹采集和以陳耳、巡檢、古城、靈口等鎮為重點的油松、華山松、橡子采集已初步形成采集產業帶，年產值2 000余萬元，已成為林業新的經濟增長點。

4 主要措施分析

4.1 加強領導，高位推動

縣委、縣政府把林改工作作為全縣農業和農村工作的一件大事來抓，主要領導高度重視，親力親為。成立了由縣長任組長，主管副書記和副縣長任副組長的全縣林改工作領導小組，負責全縣林改工作的安排部署、組織協調和監督檢查。縣林業局成立由3名科級領導任組長的林改督查指導組，負責林改工作的技術指導和質量檢查。各鎮成立由縣級包鎮領導任指導員，鎮黨委書記任隊長，包鎮部門領導和鎮長任副隊長的林改工作隊，同時下設技術質量組和糾紛調處組，負責本鎮林改的組織實施、督促檢查和質量驗收工作。形成了縣直接領導、鎮組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作格局。通過強有力的組織保障和高位推動，保證了林改工作的順利實施。

4.2 廣泛宣傳，全民參與

農村是改革的主戰場，群眾是改革的主力軍。為了給林改工作營造一個良好的輿論氛圍，在林改之初，縣委、縣政府從宣講林改政策，統一干群思想入手，通過印發《致全縣農民朋友的一封公開信》、懸掛橫幅、刷寫標語、辦板報、召開會議、廣播電視宣傳等群眾喜聞樂見的形式，向群眾宣傳林改的意義、政策、方法、程序等內容，使群眾從思想上認識重視林改，從行動上支持參與林改，為林改工作奠定良好的群眾基礎。

4.3 加強培訓，嚴格規程

林改工作政策性之強，涉及面之廣，群眾參與度之高為歷來少有。為保證林改質量，在工作開展之前，組織編印了《洛南縣集體林權制度改革工作細則》、《洛南縣集體林權制度改革資料匯編》等工作手冊，下發工作隊員人手一冊。縣里分兩次對鎮領導、村組干部、林改隊員進行專題培訓，使所有林改工作人員在進村入戶前，都能熟練掌握林改的政策界限、方法步驟和工作流程，并在實際工作中嚴格按照技術規范操作，確保改革不走過程，經得起檢驗。

4.4 集思廣益，制定方案

林地承包方案的制定，是改革的核心內容，也是群眾意愿的體現。所以，在制定方案中，讓群眾在吃透林改政策精神的基礎上，充分醞釀討論，集思廣益，吸納各方意見，然后制定出切合村組實際、科學合理的林改方案。在制定程序上，嚴格實行“四簽兩不準”和“兩個三分之二”制度，充分保障群眾的知情權、參與權、決策權。

4.5 夯實責任，嚴格督查

為了進一步落實工作責任，縣政府與鎮政府、林業局，林業局與鎮林業站、林改隊員，鎮政府與村組、包村干部分別簽訂了林改目標責任書，層層落實了工作任務和責任。縣上制定印發了《洛南縣林改工作人員紀律規定》。縣委、政府督查室定期、不定期對林改工作進行檢查、抽查。

5 存在的問題

5.1 林農山林分散，資源流轉變現難

林改雖然落實了山林主體，林農擁有了自主經營權，但分散到各家各戶的林坡面積都不大。要想搞規模經營或資源流轉變現，難度較大。

5.2 缺乏龍頭企業，林產品加工增值空間小

全縣目前無一家深加工龍頭企業，林農生產的農產品只能靠出售原產品銷售，增值空間小，群眾獲利少。

5.3 專業合作社建設步伐慢，社會化服務體系不夠健全

目前雖然成立了11家林業專業合作社，但都是剛剛建成，尚未真正發揮作用，特別是在信息傳遞、技術培訓、產品包裝等方面，需要加快步伐。

5.4 林下經濟產業特色不夠鮮明，專業優勢不強。

林下經濟產業雖然起步良好，初具規模，但四面開花，特色不“特”，專業不“專”，優勢不夠明顯。

6 對策與建議

6.1 用規模經營增加收益

引導林農解放思想，更新觀念，在保證必需的生產生活資料前提下，對分散林坡進行流轉，搞規模經營或大戶經營，以進一步發揮資源優勢和林地潛力，最大限度地增加林農收益。

6.2 引進龍頭加工企業

引進技術先進、實力雄厚，有社會責任感的深加工龍頭企業，帶動林業產業快速、健康、持續發展。

6.3 加大政府投資扶持力度，加快社會化服務體系建設

對已成立的專業合作社，從資金扶持、信貸支持、技術培訓、信息傳遞等方面予以幫助，使其正常運轉，發揮應有的作用。

6.4 制定林下經濟發展中長期規劃

根據全縣的自然資源和地域特點，結合各鎮的特色優勢，制定科學合理、切實可行的林下經濟發展中長期規劃，指導林下經濟有目標、有步驟、有特色、有效益地快速發展。

［1］國家林業局集體林權制度改革領導小組辦公室.中國集體林權制度改革實踐百例［M］.北京:中國林業出版社，2009.

［2］國家林業局集體林權制度改革領導小組辦公室.陜西省集體林權制度改革資料匯編(四)［R］.西安:陜西省集體林權制度改革工作領導小組辦公室，2008.

［3］洛南縣集體林權制度改革工作領導小組辦公室.洛南縣集體林權制度改革資料匯編［R］.洛南:洛南縣集體林權制度改革工作領導小組辦公室，2008.

［4］朱冬亮.集體林權制度改革:制度實施與成效反思［J］.中國農業大學學報:社會科學版，2007(3):81.

［5］賀東航.集體林權制度改革后林農成效及其機理分析［J］.東南學術，2000(5):81.