基于平衡計分卡的城市生活垃圾利用機制分析

韓帥奇，隋可心，孫 琳，李銘珍 (河海大學企業管理學院，江蘇常州213022)

目前我國在城市生活垃圾的處理上取得了一定的成果，2012年我國城市生活垃圾清運量為1.70億t，全國共計701個垃圾處理設施，日處理垃圾能力達到446 268 t，垃圾填埋量占垃圾處理總量的72.6%。2000～2012年，年均增速在3%左右，具體如表1所示。雖然目前城市垃圾處理率已達到到84.8%，但處理方式以填埋為主，表現為有大量可以再利用的資源未得到有效的回收利用。

我國環境污染嚴重的問題還沒有解決，循環經濟的道路還很長，主要表現在以下4個方面。一是垃圾循環處理的技術薄弱，處理生活垃圾大都采用焚燒、填埋的處理方式，對環境污染較大。我國垃圾資源化技術研究的成熟性、完善性和推廣應用程度也都比較低，特別在資源利用方面，缺乏新技術、新工藝的綜合開發和工程經驗，難以滿足不同地區、不同層次的需求。二是居民資源再利用意識不強，導致未能從行為上參與到生活垃圾循環應用中去，造成城市垃圾循環處理的工作就很難進行。三是垃圾循環處理作為城市公共衛生事業，經費大都來自財政撥款，加大了政府的財政壓力;引進先進的大型分類處理設備，加大循環分類技術的研究等等，都需要投入大量的經費，但是資金有限導致實施受到限制。四是政策法規不夠完善，當前我國頒布了一系列的法規，如《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》、《固體廢棄物污染環境防治法》等，但這些法律法規多數只是原則性的規定，缺乏具體可行的實施細則，給城市生活垃圾處理造成很大的困難［2］。

表1 目前在中國城市生活垃圾處置現狀［1］

1 城市生活垃圾處理的國內研究現狀

國內學術界對于城市生活垃圾循環處理的績效評估的研究較少，研究主要集中在垃圾減量化及垃圾處理工藝方面，文獻［3－5］中對現有的焚燒、填埋、堆肥等各種垃圾處理方式做了優劣分析，用數據說明了這些垃圾處理方式所帶來的效果，但是在具體實施建議中給出的仍舊是建議完善相應的法律法規，并沒有著重強調垃圾循環利用。文獻［6］中引出了垃圾熱解氣化技術，對垃圾熱解氣化技術做具體闡述，并在此基礎上將垃圾熱解氣化技術與普通垃圾焚燒進行對比分析，闡述了實例性熱解氣化技術的應用，為大規模垃圾處理技術轉型提供參考，但是新技術的采用必將耗費大量的財力和物力，在實施上受到一定的限制，同時該文獻只是針對焚燒垃圾做了闡述，并沒有循環處理的概念。有部分學者將研究重點放在資金的籌集上，文獻［7］中強調垃圾處理資金投入主體的問題，認為可以將垃圾處理這個項目從政府的手中移交到企業手中從而緩解政府資金緊張的問題。但是它的側重點只是為了解決資金量的問題，而忽視了資金質的問題，即單位資金到底可以產生多生效益。另一方面，雖然將一個公共事業的資金風險從政府手中轉移到私人手中，降低了政府風險，但同時這種風險還是不可避免得存在著，而且更加具有不穩定性。文獻［8］中以PPP模式為基礎，討論了城市生化垃圾處理市場化的必然趨勢，對PPP模式在我國城市生活垃圾處理中的應用進行研究。但是PPP模式的實施必須以政府的支持、健全的法律和專業的人才為前提。這樣對于政府來說，如何確定合作公司給政府增加了難度，并且增加了政府的風險負擔，同時如何設定項目的回報率也會成為爭議問題。文獻［9－11］分別對城市生活垃圾的垃圾堆肥、衛生填埋、焚燒的處理方法進行討論，針對某一方式提出了更好的改進措施，雖然改進措施較為先進，但在技術上都需要資金大量的支持，并且并沒有落實循環經濟的思想，這使垃圾的處理收到了限制。

2 平衡計分卡的理論研究和實際運用

平衡計分卡是將企業戰略目標分解成多項指標的多元績效評價體系，從財務、客戶、內部運營、學習與成長4個角度，將組織的戰略落實為可操作的衡量指標和目標值，組織并從這4個方面審視自身業績(圖1)。

平衡計分卡是一套具有很強操作指導意義的指標框架體系，它所強調的四個層面緊緊相連，具有深刻的內在聯系。它所強調的其中的因果關系，主要反映如下圖2所示。學習與成長有助于內部流程的提高，保證企業長期生命力，從而為客戶提供更大的價值;客戶價值的提高又是企業財務不竭的源泉和動力。同時，平衡計分卡將定量分析與定性分析相結合，將財務分析與非財務分析相結合，有利于克服單方面的定量分析與單方面的財務分析的不足。

在理論研究方面，我國有不少學者對于平衡計分卡運用于企業等營利性組織的可行性進行了詳細的探討。如臧得霞［12］指出在平衡計分卡的4個維度下分別設置了一級指標和二級指標，則對于評價結果而言具有更強的精準性。而關于平衡計分卡運用于政府等公共部門的研究尚處于一個起步階段，并且案例零星而散亂。張定安［13］對平衡計分卡引入政府機構績效管理的可行性進行了詳細的論述;夏謙謙［14］則對平衡計分卡在政府部門和企業的應用的不同點作了詳細的探討。

在實際運用方面，平衡計分卡在一些有名的企業得到了具體的實施并取得了顯著的成效。如聯想集團在《落地生根、健體強生，苦練內功、決勝創新——聯想公司2003財年規劃目標策略》中明確指出:“我們要強化執行力度，利用平衡計分卡的方式進行考核……”至于在政府一些公共部門的運用目前還尚未進行，只是處于研究與展望階段。但是平衡計分卡這一框架體系還可以運用于更多的公共部門的績效評價系統，或者說更廣闊的領域。

平衡計分卡是用來評價企業戰略管理績效的系統，將它運用于衛生環保部門是一種大膽的構想。筆者文立足于平衡計分卡，綜合考慮了資金、居民、內部流程和學習與成長4個方面的因素，不僅僅對當前的狀況進行了評價，而且還對未來發展的可能性進行了評價。同時另一個很重要的方面，平衡計分卡將定性指標與定量指標相結合，克服了只做描述性分析的弊病。

3 可行性分析

平衡計分卡對于城市生活垃圾循環處理機制績效評估的可行性可以從技術、管理、經濟三個層面分析。

3.1 技術可行性 從技術條件和軟硬件設施來看，引入的平衡記分卡符合垃圾循環利用開展的實際情況，平衡記分卡可作為垃圾循環業績衡量的工具，將在垃圾循環利用中的各財務指標(資金)與非財務指標、戰略目標與短期任務目標等規劃為一個整體，進行衡量與管理，完成最終的業績評價。從各環保部門的管理系統上講，基本都建立了有關生活垃圾產生和處理的日常數據，幾乎所有的數據均可從這些系統中提取，這也對平衡積分卡在生活垃圾的循環利用奠定了基礎。

3.2 管理可行性 行之有效的管理是項目成功的重要保證，在目前的生活垃圾循環利用中，存在著生活垃圾循環利用的長期目標與短期目標脫節、生活垃圾循環行為難以落實、生活垃圾循環利用戰略目標得不到有效執行等問題。因此，一套高效的管理體系就顯得尤為重要。而績效管理作為管理的一個有機組成部分，是管理最重要的構成要素。此時在生活垃圾循環利用領域引入在世界范圍內被廣泛討論和應用的組織績效管理理論——平衡記分卡，就對問題的解決起到了有效的幫助。根據平衡積分卡的理論，將生活垃圾循環利用的戰略目標轉化為可衡量的指標，分解到各個部門，然后層層分解到每個員工，對這些指標加以落實，既提高了組織績效、部門績效、職位績效和員工績效，又保證了生活垃圾循環利用的戰略和績效的有機聯系。因此引入平衡記分卡在管理上是可行的。

3.3 經濟可行性 經濟可行性主要考慮的是投入產出比。城市生活垃圾循環處理機制是本著可持續發展原則進行的，而平衡計分卡的各項平衡原則也是本著可持續發展的原則。因此，平衡計分卡與城市生活垃圾處理機制在理論上有著高度的契合性。平衡計分卡是一套績效評估體系，它不需要高資本的固定資產的投入，無需占用政府額外的資金。然而，它的作用卻是不可小覷的，它起著監督預測的作用。通過定性為主、定量為輔的評定方法，它展現出來的是客觀公正的評價結果。所謂客觀公正，意指排除被評估對象無法控制的因素。由此來看，平衡計分卡的引入是一種低投入高產出的決策。

綜上所述，平衡計分卡無論在技術上、管理上還是經濟上，都是可行的。

4 平衡計分卡法在城市生活垃圾循環利用機制中的應用

基于平衡計分卡法建立城市生活垃圾循環利用機制的目的不同于企業利用平衡計分卡法的目的，例如，在財務方面，公司追求盈利，而作為政府部門的環衛局則不具有這種盈利目的，他們更不用考慮股東利益。企業是從財務、客戶、內部運營和學習與成長4個方面對公司的戰略管理的績效進行綜合評價，而對于城市垃圾循環利用機制的戰略管理績效進行評價，則可以從資金、居民、內部流程和學習與成長這4個方面進行評價(圖3)。

4.1 資金 要讓城市生活垃圾循環利用機制能夠健康地運轉，需要有最基本的資金支持，而這些資金主要來自政府撥款。合理規劃資金的利用價值將為整個機制的運作提供動力，而不會在中途戛然而止。企業中與資金有關的評價指標已不再適用于城市生活垃圾處理部門。城市生活垃圾處理部門應當考慮與資金利用最大化有關的指標，如每單位資金處理多少噸垃圾，每單位資金能夠使多少噸垃圾資源化，因為并不是所有垃圾都能夠“變廢為寶”。

4.2 居民 城市生活垃圾的主要來源是社區，是居民?？梢酝ㄟ^以下指標如家庭每日垃圾產生量、社區每日垃圾產生量、循環經濟理念在居民中的普及率、生活垃圾回收率等來評價居民這個因素在整個機制中所發揮的作用。根據具體每個指標的數值，政府可以采取相應的措施來改善這一方面。例如，若循環經濟理念在居民中的普及率低于理想值，則政府可以加大宣傳有關循環經濟的知識，使整個社區在知識了解程度上有所提高，以此來幫助提高整個指標的數值。

4.3 內部流程 科學的垃圾循環利用系統應當是從垃圾源頭至垃圾資源化的整個過程中，采用先進的技術和科學的管理模式，使整個流程做到一體化。評價指標可采用創新指數、時間消耗指數等。這些指標可以反映整個內部流程的優勢劣勢所在，垃圾處理部門可以根據優劣勢的偏向調整流程設置，使其高效化，合理化。

4.4 學習與成長 城市生活垃圾循環機制不是一成不變的，它是一種動態發展的機制。整個機制內部應當鼓勵“干中學”的精神，意思是說在工作中學習，從而可以不斷成長。另外，整個機制也可以不僅僅局限于內部的交流與合作，還可以將交流的范圍延伸至其他領域。

5 結論與展望

筆者在對我國目前城市生活垃圾循環處理現狀及存在的問題進行了分析以后，得出了現階段垃圾循環利用機制在技術上的不足，在資金上的不足以及在居民意識上的淡薄等結論，并將平衡計分卡這一評價體系運用到城市生活垃圾循環利用機制的分析中來。根據平衡計分卡，對城市生活垃圾循環利用機制的分析應分別從資金、居民、內部流程和學習與成長4個方面來分析，提出單位資金效用最大化、循環經濟理念在城市居民中的普及率、創新指數等可以用來作為評價循環利用機制的指標。隨著我國公用事業、環衛領域制度的完善，平衡計分卡在城市生活垃圾治理方面將會發揮更大的作用，通過高效利用資金、加強居民學習、優化內部流程等措施，實現垃圾處理的“無害化”和可持續發展。

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