學英國做PPP

文‖王強

學英國做PPP

文‖王強

政府在招商階段就要確立“物超所值”的目標，這是項目成功的基石

現代PPP起源于20世紀90年代的英國,而非特許經營的發源地法國,這是業內共識。英國財政部于1993年成立民間融資小組,1994年又宣布,所有資本性投資項目均需要進行民間融資可行性的測試。民間融資小組于1995年11月出版系統性介紹PFI（Private Finance Initiative,民間融資計劃）模式的手冊。至此,所謂PFI概念逐漸發展成熟,從過去注重“公共設施建設”逐步轉為強調“公共服務的提供”。

現在看來,這實際上是基礎設施投資領域的一次重大的理念飛躍。

在相關法律法規逐步完善并建立完整的輔導機制的條件下,PFI模式在英國得到快速實施,英國政府也建立了完整的法律、政策、實施和監督框架,迅速積累了大量案例經驗和研究成果。其重大舉措包括,1996-2000年出臺PFI技術準則,2003年出臺PFI合同標準（第三版）,2004年8月英國財政部出臺《物超所值評估指導》,2007年出臺PFI合同標準（第四版）。

2000年,PFI模式形成的經驗和理念,擴展到其他公共服務,促使英國政府成立政府采購局,形成了一整套有效的采購辦法和機制。

這些舉措結合以“物超所值”為核心理念的PFI實施機制,使私人資本明確看到了穩定的政策和利益所在,極大地激發了私人資本進入英國基礎設施和公共服務市場的興趣,英國的PFI/PPP很快成為世界各國學習效法的標桿。

“物超所值”

總體而言,英國的PFI/PPP模式的要點可概括為3個工作面和5個實施機制。

3個工作面是招商管理、風險管理和績效管理。

招商管理主要指整個項目前期招商階段的管理,從項目設計、方案選擇到最后確定中標者,政府在招商階段就要確立“物超所值”的目標,這是整個項目成功的基石。

風險管理是護佑PFI/PPP項目成功的關鍵環節,除了公私雙方形成風險分擔和責任分擔外,更重要的是要建立共同合作機制。

績效管理包括監測機制和支付機制,體現了PFI/PPP模式注重服務的理念,以及完整的事前、事中和事后監管的原則。

在項目前期,就要落實“物超所值”思想。其邏輯根源是,項目主要采用財政支付,財政來自賦稅；納稅人即為設施和服務的使用者和消費者,財政使用理應受社會嚴格監督,力求做到將納稅人的錢用在“刀口”上,支付與服務對等。招商階段的“物超所值”主要做好四方面的工作：

一是訂立清楚的計劃目標：在做計劃之前,政府部門最高決策者必須要考量對采購方案的期望是什么,希望達到怎樣的采購成果。

經過兩年的探索與實踐，研究小組已建成“英語演講選修課+英語演講嵌入型課程+英語演講第二課堂”的大學生英語演講能力多途徑培養模式，基本達到了既能培養出優秀英語演講人才，在“外研社杯”等全國高水平英語演講賽事中取得優異成績，又能普遍提高全校大學生英語演講水平的既定目標。

二是選擇合適的采購程序：PPP/PFI專案通常是各公共服務類型之中的重要計劃,采購過程關乎結果。例如：過程必須遵守相關法令規定,必須設計良好的競爭機制,以達到“物超所值”最佳化的采購程序。

三是選擇最佳競標計劃方案：主辦機關必須制定明確標準,據以篩選競標計劃書,在任何單獨協商及議約過程中,均應維持獲選標案的品質。

四是進行采購過程中的動態檢討：整個采購過程中,均應適用這個原則。隨著采購過程深入,執行單位對方案邊界的界定及相關契約條件的構想趨于成熟；若原先設定的條件有不適宜之處,應予以修正,選擇最適當的方式達成采購目標。

這四個要點均有具體實施內容與步驟。其中公共部門因子比較和產出標準的確立,支付機制、風險分擔和合作機制的基本原則和框架也在這個階段形成。

——公共部門因子比較

基礎設施的建設運營和后續服務相當復雜,牽涉諸多方面。政府在推行PFI/PPP模式時,首先要研究判斷,項目是否應采用PFI/PPP模式。常用的方法指標,就是對該項目設立一個公共部門比較因子,一般將比較因子設定為全壽命周期內全部成本對項目實施當期的折現值。如果傳統的完全政府財政投資模式下的總成本折現值,比PFI/PPP模式下的折現值大,那就按照傳統模式操作；反之,該項目就適用PFI/PPP模式。公共部門因子的比較,可避免一些不適合PFI/PPP的項目硬性采用這一模式。它是確定PPP/PFI適用范圍的操作辦法,也劃定了政府和市場的邊界,即在市場不能發揮效率的地方,是不能做PFI/PPP的。

風險管理

風險管理包括風險分擔和合作機制。在契約中,明確政府與私營部門雙方應承擔的風險,并建立合作協商的組織或機制,分配因承擔不同風險而獲得的不同收益,同時就可能出現的問題和爭端設立事先的內部解決機制。

風險分擔指的是,設施建成后需長期運營。在基礎設施全壽命周期內（正常使用和維護,大約需30-50年,甚至更長）,出現各種的風險非常正常。由于基礎設施是資金、技術和管理密集的載體,企業的專業力量能化解風險,而政府往往無能為力；相反,土地、動拆遷、規劃和政策的風險,多數會超出市場能化解的能力范圍。化解各類風險的能力,往往決定PFI/PPP項目最終成本的高低。

所以,在PPP項目實踐中,首先要對風險進行正確的識別、分析與評估,然后進行合理分擔。政府如果把所有風險轉移給企業,會超出企業能化解的范圍,企業相應也會把成本抬高。實踐中,大量風險是與責任結合的。所以,責任按專業分工、風險按能力分擔,是PPP項目風險管理的黃金原則,在PPP項目契約中,需對此加以明確具體的規定。

PPP項目與其他私人參與模式一樣,建立公私合作機制十分重要。公私合作機制,是一種基于平等交易和共同目標的合作。對雙方均不能承擔的風險,建立一個開放合作框架,共同協商克服困難。合作框架包括：在合同上約定明確雙方承擔的職權；專門簽訂合作協議,建立有效的合作機制；公開經營賬戶；設立專門的合作關系管理團隊等。有了合作機制,項目如果遇到法律、政策和合同的變更,雙方會進入合作、商談甚至重啟談判的通道,相應問題會得到有效解決。

績效管理

PFI/PPP的績效監管主要由兩項制度完成,即績效監控和支付機制。作為對PFI/PPP項目“物超所值”的閉環,績效管理的原則、內容和方式也要在招商階段確立。

其中,最重要的是確立產出標準。

產出標準是績效監控和支出機制的依據。它指PPP投資商、運營商最終需要向政府購買方和消費者提供的服務成果,是從基礎設施轉向公共服務的重要一環。政府部門必須仔細考慮自己要求的服務的質量,以及長期提供服務的所需成本。

產出標準在招商階段前期就要確立。這對政府能力確實是一項挑戰,也是項目成敗、能否找到合適的合作者的關鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么,是設施還是服務,還要弄清楚市場到底有無能力提供所需服務。所以,產出標準一般需要滿足SMART原則,即標準明確、服務成果可測量、企業能提供、企業能做到、政府可以及時檢查。

政府在三公原則下,也可邀請企業共同參與市場企業確定產出標準。

——績效監測

績效監測依照產出標準而實施。績效監測主要是圍繞服務的可得性進行的。由政府部門提出服務的可得性要求,在實施過程中對服務可得性進行監測,最后由政府部門根據服務可得性完成狀況進行支付。

績效監測一般由政府或政府委托專業第三方實施。公私雙方在招商談判的過程中就要約定績效監測的制度,包括監測的主體、內容、方式、頻率和費用等,并在合同中加以明確。英國在PFI項目中,將績效指標量化為具體分值,稱為績效分值。分值的確定也有科學周詳的考量。承包商提供服務并達標,會獲得績效得分；而如果未提供服務或提供服務未達標就會扣分。對承包商而言,扣分意味著收益損失。承包商需要及時改正,否則,政府會通過幾輪機制對承包商進行層層加罰和扣分。

——支付機制

支付機制也依照產出標準實施。它是PFI/PPP項目最鮮明的特征之一,是確保項目操作風險向服務的提供者進行成功轉移的關鍵要素,也是PFI/PPP合同最重要的部分。

支付機制是一種經過正式商定的支付程序,即通過這種程序,對所提供的服務進行支付,并將支付與服務的績效水平聯系起來。支付機制既提供了一種績效激勵方式,也是對有失水準進行懲罰的基礎。因此,支付機制是績效監管和績效監測的“雙保險”。

支付機制秉承“先服務,后支付”或“無服務,不付費”的基本原則,將各類服務指標綜合形成單價,政府按單價支付。支付機制必須使政府部門有能力支付服務費用,其中扣款等關鍵要素的設計,必須符合市場狀況,能讓承包商接受。支付機制的執行,具有很強的時間要求,在投標階段須包含在招商文件中,因為支付時間對承包商的財務成本有重要影響。

定價結構是支付機制非常重要的環節,是付費方式的組合,主要分為三大類：固定價格、服務流量與可變價格,以及混合價格。在操作中,有恒定價格、成本價格、固定價格、預定固定價格、邊際價格、邊際績效價格、帶有和不帶有最高價格的目標成本等八種價格機制可用,而非一種定價機制包打天下。

支付機制必須與績效考核指標緊密聯系。在合作機制中,如變更控制、爭端解決、合同終止、公開會計賬戶與合作績效監控等,也會發揮重要作用。

開放透明

英國政令與法令是統一的。盡管如此,在推行PFI/ PPP模式的過程中,仍遇到種種不適應甚至阻力。為讓中央和地方政府對公私合作項目有更深入的理解,英國在財政部牽頭下,建立了政府的咨詢單位PartnershipUK。它是來自中央層面的半官方、半民間的工作機構。作為獨立的研究機構,它還為政府出臺公私合作相關政策提供服務,參與具體項目的方案和機制設計,協調政府和社會資本的利益訴求,并為實踐者、學習者提供案例分析,積累經驗。

同時,英國PPP/PFI的推行過程是開放的,形成了一系列評估、審計、反思、評議的制度和機制。最著名的是國家審計署,每年會對PPP/PFI項目進行不定期審計,并公布審計報告。英國議會會階段性對PPP/PFI項目實施情況做整體性的評估,并提出建議,以此作為后續政策的基礎。一些智庫、大學和咨詢機構,會開展大量PPP/PFI項目及相關體制機制的研究,如英國的公共政策研究所、倫敦大學學院和畢馬威、德勤等。

不過,各種媒體和民間智庫對PPP/PFI的評論更不計其數,英國政府允許對PPP/PFI進行強烈批評的聲音。這為PPP/PFI的健康持續帶來莫大的好處。

加速政府治理現代化

總體看,英國PPP/PFI取得的成效相當令人滿意。成效來自兩方面:一是基礎設施和公共服務的質量總體提高,帶動了相應的產業轉型；二是加速英國政府治理現代化的進程。

比如自重啟推行和擴大PPP/PFI模式以來,英國財政部在2003年7月發表的《PFI：應對投資挑戰》報告中,對451個PFI項目實施結果的判斷是：有88%的PFI項目能滿足工期甚至有提前,而70%的非PFI項目工期拖后,73%的非PFI項目超出預算；與傳統采購方式相比,PFI項目在選擇商業部門的投資商以及之后的合同談判所花時間比較長,造成工程從開始招標到最后運營之間的時間較長,平均22個月左右；被調查客戶中,超過3/4報告認為PFI項目的運營績效要優于預期。總體而言,PFI項目可節約的總投資平均達到20%左右,即能使“物超所值”有較多增長。

更重要的是,PPP在完善英國現代化政府采購和治理機制方面取得的成效。政府治理的現代化理念,催生并完善了英國的PFI/PPP模式。PFI/PPP又反過來促進了英國政府現代化治理的進程。

英國PFI實踐中形成的理念、機制和方法很快影響了英國的政府采購方式。英國政府于1999年7月成立了政府商務辦公室,其成立目的是在整個政府部門推動政府治理現代化改革。政府商務辦公室內部設立了民間融資部,專門負責為公共機關制定和推進PFI政策。針對政府公共采購,政府商務辦公室內出臺了一系列政策、制度和機制、研究報告等,深刻改變了政府公共治理的方式,重要標志之一是建立了公共服務協議制度。同時,長期預算規劃制度也被引入英國財政體系。

（作者系上海社科院經濟所博士研究生）

該院是上海市國資委主管、以國有資本運營管理為主要研究對象、具有獨立法人地位的社會科學研究機構。主要聚焦國資國企領域內“資本運營與管理”的理論創新與學術研究,探索國有資本的資本運作、投融資和產業布局之道,多元、中性、客觀探討國資運營平臺的手段創新和效率提升,促進國有資產向優質資本轉化,實現保值增值,促進社會經濟全面發展。研究院網址：www.sscor.org。