簡述“玩忽職守”的特別規定

◎宋振榜

簡述“玩忽職守”的特別規定

◎宋振榜

近年來,不斷發生檢察機關僅依《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）中的“玩忽職守”和其應用解釋,來追究土地管理行政處罰行為的責任,并沒適用《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）等特別法中對“玩忽職守”的特別規定,致使土地執法人員蒙受不同程度的冤屈。

罪刑法定的原則在執行中時常出現偏差，致使依法不應追責而追責，關鍵在于一般法與特別法適用不當，所以，刑法與他法的銜接適用需要引起重視。

最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》第三條規定：“人民檢察院辦理刑事案件，應當嚴格遵守《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的各項基本原則和程序以及其他法律的有關規定。”該規定既強化了一般法與特別法的銜接適用，也包括了刑法與他法在執行程序、實體和職權的行使。這也是刑事訴訟法第三條第二款的規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須嚴格遵守本法和其他法律的有關規定。”

《刑法》第三條規定：“法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑;法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。”據此，如何實施好法律定罪處刑涉及如何適用好特別法的問題。《中華人民共和國憲法》第五條第五款規定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這就要求無論是行政還是司法，都必須在法定范圍內活動，追究玩忽職守的責任也是如此，不能僅以刑法罪名和其應用解釋統攬一切，更重要的是如何正確適用各種特別法規定。

對于追究玩忽職守的刑事責任，《刑法》是一般法；其他法涉及追責的具體規定，是特別法，該規定一般有著特定對象、事項、空間或時間等條件，適用時，不能超其范圍。

《中華人民共和國立法法》第八十三條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定……”除此應當一并適用。

最高人民檢察院對“玩忽職守”的解釋為：國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。該解釋因為是應用解釋，所以也只能在特別法規定的玩忽職守事項和條件范圍內適用。

《中華人民共和國行政管理法》是行政機關實施行政處罰的法律，第六十二條對執法人員玩忽職守規定了追責條件，相對《刑法》來說是特別法。追責內容僅限“應當制止和處罰而不予制止或處罰”。執法人員只要依法認真實施了制止和處罰即無過錯。至于處罰中所適用的法律、證據、程序等具體行政行為是否適當，不是追究范疇，此屬行政訴訟法或行政復議法調整內容，屬于另有法律規定，需經行政訴訟或行政復議程序判定或決定，檢察機關不可代行。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十條規定，檢察機關對行政訴訟實行法律監督（直接監督），相對行政處罰是間接監督，以此保障行政處罰的正確性。這一規定又是法律監督的特別規定，也是不可逾越的。根據罪刑法定原則，檢察機關既不能把法定的直接監督改為間接的，也不能把間接監督改為直接的。既不能把法定追責內容擴大，也不能縮小，否則均會超越法律。

在土地違法案件中，時常發生檢察機關對已經依法制止和處罰的具體行為追責，代行了行政審判或行政復議職權，客觀上把行政審判或行政復議內容改為玩忽職守的刑事審判內容，這是適用特別法不到位的體現，也是執法無據之處，且留下只處罰人不處理事或不便處理事的后遺癥。

根據地方各級人民政府組織法、公務員法、信訪條例和河南省行政執法條例的相應規定，對于未提起行政復議或行政訴訟的行政處罰案件，任何公民、法人或檢察機關認為違法或不當時，均可向有關人大常委會、人民政府或者實施處罰的機關直接反映，并可提出糾正建議，由該機關直接或者責令處罰機關糾正。此屬上級糾正下級，這是行政復議、行政訴訟和刑事訴訟以外的法定監督機制。經糾正，認為還應當追究有關人員刑事責任的，再移交檢察機關。

(作者單位:河南省國土資源廳)