滇池流域湖濱生態帶建設管理機制及政策研究

王婷婷王鶴松

（1昆明學院 云南 昆明 650214;2昆明市西山區水務局 云南 昆明 650000）

滇池流域湖濱生態帶建設管理機制及政策研究

王婷婷1王鶴松2

（1昆明學院 云南 昆明 650214;2昆明市西山區水務局 云南 昆明 650000）

滇池（紫希 攝）

通過對滇池流域湖濱生態帶建設的資料收集及實地調查研究，分析了滇池流域社會經濟和生態環境現狀，探索出滇池湖濱生態帶建設管理的3種模式：政府管理、企業管理以及政府-企業共同管理，并比較了3種模式的優劣勢。建議根據不同類型生態帶建設的實際情況采取相應的管理模式，對滇池流域生態補償政策及各類型區生態補償現狀進行了分析，總結出適合滇池濕地生態補償的機制與政策。

滇池;湖濱生態帶;濕地;管理模式;管理機制;生態補償;可持續發展

滇池具有城市供水、旅游、調節氣候等多種功能，對昆明的經濟社會持續發展具有重要的保障作用。滇池南北長39 km，東西寬7.65 km，湖面面積309 km2，湖岸線長163 km，平均水深5 m，現由人工閘將其分隔成“草海”和“外海”兩部分，湖面面積分別占總面積的2.7%和97.3%。目前滇池草海水質為劣Ⅴ類，外海水質Ⅴ類，已嚴重制約滇池流域經濟的可持續發展。滇池流域生態帶位于滇池湖岸，作為陸地與湖泊水體的緩沖區，是控制污染的最后一道防線，包括西華、寶豐、東大河、五甲塘等濕地（公園），串珠狀分布在滇池周邊。自開展湖濱生態帶建設以來，通過建設湖濱陡岸帶、湖內濕地、湖濱濕地、湖濱林地等湖濱生態帶，逐步恢復湖內的水生植被及生物多樣性，提高了湖泊的自凈能力和環境容量(GU et al,2010)。目前滇池水質總體保持穩定，部分污染指標略有下降，滇池湖濱生態帶建設初見成效，但湖濱生態帶管理方面的問題卻日益凸顯出來。

1 滇池流域湖濱生態帶管理現狀

1.1 長效管理機制尚未形成

滇池湖濱生態帶建設管理長效機制包括各項法律、政策、制度，保證建設管理標準、方式和協商等的順利實施（李云駒等，2011）。目前滇池流域缺少專門的規范建設管理法規，生態帶建設主要是通過各項滇保、林業生態建設工程的形式進行，工程期結束后缺乏相應的保障工程實施效果的政策和制度，導致湖濱生態帶的管理缺乏長期有效的保障機制。

1.2 管理資金缺乏

滇池流域湖濱生態帶建設是一個長期的過程，已建成的滇池流域環湖生態帶，由于地形狹長且面積較大，并對市民免費開放，存在人為損害、設施老化等問題，管養維護資金缺口較大，給日常管養工作帶來較大難度。資金由國有平臺公司融資，資金缺口巨大。

1.3 管理標準不統一

“兩退兩還”苗木企業租期大部分已到期，生態帶苗木基地建設缺乏統一的規劃標準，對苗木品種、規格、特色等要求不夠細化，景觀效應體現不夠。

2 滇池流域湖濱生態帶建設管理模式探索

2.1 構建合理的管理模式

根據濕地地理位置的分布不同，可將滇池流域湖濱生態帶分為封閉式保護區、半開放式保護區、開放式保護區。根據各保護區的差別，采取不同的管理模式（Claudio et al,2008）。封閉式保護區以自然恢復為主，管理側重于環境衛生的保護；半開放式保護區以政府通過土地流轉引入管理企業為主，管理側重于企業種植的標準、綠化率或者企業對濕地的管理、開發能力；開放式保護區以湖濱帶項目代建、代管為主，側重以項目開發利用提高湖濱帶及湖濱濕地的管理水平，減少管理投入。根據每個地塊的具體情況，因地制宜地提出3種管理模式。

2.1.1 政府管理 進一步完善濕地的生態、社會、經濟功能，滇池湖濱生態管理應實現規范化、常態化（韓衛敏，2012）。由管理責任主體對湖濱生態履行日常管理、維護、使用、處置、收益等權益和責任。由政府出資成立濕地管理處，招聘專業的技術管理人員直接管理濕地，主要分為以下3種模式。

(1)“政府-保潔人員-湖濱帶”。由政府出資，在湖濱生態帶沿線，居民小組直接聘請當地村民作為保潔員，這種方式的優勢在于當地村民對周圍環境較為熟悉，并且可以很好地解決農村剩余勞動力的就業問題。此外，此種方式政府需投入資金量較少。但由于生態保潔員對生態帶建設缺乏理論認知，生態帶保潔員的管理僅限于衛生保潔，對生態帶范圍內的植物及相關設施缺乏管護知識，故對湖濱生態帶的管理并不完善。

(2)“政府-專業技術人員-保潔員-湖濱帶”。由政府出資招聘專業技術人員、管理人員和生態保潔員共同對湖濱生態帶進行管理，此種方式的優勢在于專業技術人員可為生態帶的日常管理提供技術支撐，但生態帶的范圍一般較大，所以對專業技術人員的需求量也相對較大，政府每年需為這些專業技術人員支付大量的聘用費，并且生態帶并不能產生較大的經濟效益，故政府的財政壓力相對加大。

(3)“政府-專業管養公司-湖濱帶”。政府以一定的標準，確定專業管養公司對湖濱帶進行日常管養，政府對管養公司的管養情況進行監督、考核。此種方式政府需投入一定量資金，可減少日常管養壓力。

綜上所述，政府管理的方式有利于政府對湖濱帶進行直接管理，保障湖濱帶的整體性和自然屬性，促進湖濱帶生態系統的自然恢復，此種方式比較適用于封閉式保護區。

2.1.2 政企合作 探索市場化運作滇池湖濱生態管理的新方法。按照《云南省滇池保護條例》《滇池西岸控制性詳細規劃》，通過招商引資、結合片區開發，提升、改造滇池湖濱生態；積極引進企業進行滇池湖濱生態植物資源化利用。通過政府與企業合作的形式對湖濱濕地進行日常管理，以市場化運作的形式對湖濱濕地進行日常管理，主要有兩種方式。

(1)“政府-建成湖濱帶-企業”。引進苗木公司、園林景觀公司等企業，政府按照《規劃》從湖濱生態帶中選出一部分濕地或者生態林地，通過招標的形式將建成的湖濱帶或濕地交予企業無償使用。在具體的建設過程中允許企業將自身的特色和企業文化進行展示，作為其企業文化展示區供特定人員進行參觀，同時企業必須按照規定對這些濕地或林地進行日常管理。滇池湖濱生態行政主管部門對企業進行監管、考核。

這種模式的優勢在于政府不需要投入資金即可實現生態帶的日常管理，企業利用這些土地建成自身的企業文化展示區供人參觀，實現廣告效應，政府和企業實現雙贏。但此種模式企業的自主性較大，并且人流量也會加大，不便于政府部門對湖濱生態帶進行統一管理。

(2)“政府-產權流轉后的地塊-企業管理”。政府通過土地流轉，在允許企業合理經營的基礎上，將湖濱帶內的土地成塊交由企業經營管理，企業按照政府湖濱帶建設的標準和管理要求對湖濱帶進行合理的、有限的開發利用，保證生態帶范圍內的林木綠化率超過規定的數值（施宗苗，2012）。對滇池湖濱生態建設嚴格實行事前審查、建中監督、完工驗收的管理制度。滇池湖濱生態建設需報主管部門進行技術性審查后，按程序審批。形成“政府主導、企業參與”的共管模式（孔德平等，2011）。

根據調查研究，采用“反租倒包”的形式對湖濱生態帶進行日常管理，即為“政府-企業”共同管理的一種主要方式。這種方式不僅是農業產業結構調整的新思路，也為湖濱生態帶的管理提供了更多的模式選擇。由政府將生態帶范圍內的土地從當地的農民手中租過來，然后按照制定的規劃承包給不同的苗木企業，形成一種“政府主導、企業參與”的共管模式。這種方式可在局部實現生態帶的企業外引和市場化運作。這種管理模式不僅給湖濱生態帶建設帶來較大的社會效益，也產生了一定的經濟效益，從而降低政府投資，是一種較優的管理模式，比較適用于半開放式保護區。

2.1.3 市場化運作 滇池沿線濕地資源豐富，主要濕地類型為水塘濕地，湖濱帶以林帶為主，開發空間較大，在滇池治理“3015行動計劃”中提出了建設重點濕地的規劃。“政府-開發項目-企業”，政府以滇池周邊規劃開發項目為平臺，引進企業進行開發建設，允許企業對一定范圍內的湖濱帶進行適度開發，并承擔一定區域的管理義務。這種管理模式有利于最大限度地激活湖濱帶及濕地的商業價值，將政府管理投入最小化的同時，發揮出較大的社會效益和經濟效益，是一種較優的管理模式，適用于開放式保護區。

2.2 做好規劃引領，堅持生態保護與開發建設的有機結合

2.2.1 保護滇池生態作為前提 按照即將編制完成的《滇池西岸公園修建性詳細規劃》，以保護滇池生態為前提，科學利用滇池獨特的高原湖泊資源，在保護中發展，在發展中保護，打造環滇池生態圈、文化圈、旅游圈，努力實現人與自然的和諧發展。

2.2.2 劃定滇池流域湖濱生態建設核心區域 按照《云南省滇池保護條例》,滇池保護界樁外延100 m（如遇保護界樁在環湖路以外的，以環湖路以內的路緣線為界）以內區域（含草海、外海），是滇池湖濱生態建設的核心區域，也是滇池的生態屏障，該區域以天然湖濱濕地為主，是建設滇池環湖文化、旅游圈的重要基礎，嚴禁建設與生態建設及管護無關的任何項目；滇池保護界樁外延100 m至環湖路以內區域，以建設生態林為主，科學規劃，按5%以內開發強度布局生態旅游、文化項目；環湖路以外區域，為滇池湖濱的文化體驗區和旅游休閑區，布局高端文化、旅游項目，建設多樣性服務設施。

2.3 規范土地的管理和使用

2.3.1 土地管理 嚴格執行《云南省滇池保護條例》，按照城鄉規劃、土地規劃和生態建設規劃，通過土地承包經營權流轉、只征不轉（一次性補償）、集體土地征用、國有土地收購等渠道，依法遵規、高效合理地實施滇池湖濱生態建設用地保障和管理。

2.3.2 土地征收 滇池湖濱生態建設所使用的土地，可采用只征不轉（一次性補償）、集體土地征用、國有土地收購等方法進行土地征收，有以下4種方式：①只征不轉（一次性補償)。滇池湖濱生態核心區域土地，由國土部門按“只征不轉”申報土地征收手續，各縣區（管委會）組織實施土地征收；②片區開發及滇池治理項目土地征收。實施片區開發及滇池治理項目需要征收土地的，按相關程序組織征收；③國有土地（含國有建設用地和國有農用地）收購。按照“房地合一”的原則，采取貨幣補償收購，也可按照“土地用途不變、等價”的原則進行土地置換收購；④土地征收后，按現行政策，同步實行農業人口轉為城鎮人口，與城鎮人口享有同等的就業、養老保險、醫療保險、失業保險、低保等權益。

2.3.3 土地使用 滇池湖濱生態核心區范圍內的土地，其用途為農用地，只能用于生態建設。此區域內確因滇池保護需要建設的生態建設及管護設施，按規定審批。

2.4 統籌好生態建設與片區開發的關系

建立生態補償機制，與滇池湖濱開發建設項目相對應的湖濱生態建設和管理，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，采用“項目代征、生態代建、受委托代管”的辦法，由項目業主按要求與開發項目一并實施或由項目業主按規定籌資，由區政府組織實施。滇池湖濱生態核心區域生態建設用地，由市（縣）級土地儲備機構會同相關部門，按照“成街坊、成組團、成片區”的原則，將其納入滇池湖濱開發項目土地一級開發整理范圍，采用只征不轉（一次性補償）的辦法，實行征收（一次性補償），土地所有權歸屬地方政府，所需資金納入出讓土地收儲成本，生態建設列為土地出讓條件。對已完成土地出讓工作的開發項目，由區政府牽頭，會同相關部門與土地受讓方協商，通過支付土地租金、生態補償費等方式，實現滇池湖濱生態建設和管理。在片區開發中，項目業主須將湖濱生態建設（包含但不限于截污治污工程、防浪堤拆除、生態建設、慢行步道建設等市政配套設施）規劃與開發項目規劃一并報批并同步實施，湖濱生態建設所需資金，由項目業主承擔。片區開發前已由市、縣（區）實施的湖濱生態建設，其建設成本在片區開發時，應納入出讓土地收儲成本。

3 滇池流域湖濱生態補償機制及政策探索

3.1 建立多渠道、全方位的資金投入保障機制

3.1.1 建立多元化污染治理投入機制 在國家、省、市滇池綜合治理投入的同時，爭取利用國債資金、開發性貸款，以及國際組織貸款或贈款等資金參與滇池治理。例如：在生態帶范圍，允許有滇池保護意識的企事業單位、社會團體作為“滇保參與者”進行廣告宣傳，可按照60%的內容宣傳滇池保護知識，40%的內容宣傳參與者企業文化，同時“滇保參與者”需要向主管部門繳納一定比例的廣告宣傳費作為滇池湖濱濕地管理資金。

3.1.2 引入市場機制，鼓勵多渠道融資 促進苗木展示、濕地科普等具備一定收益能力的項目，形成市場化融資機制，充分調動國內外企業對濕地建設和管理保護投入的積極性。

3.1.3 健全財稅體系，建立生態資源補償機制 探索生態環境保護的補償方式，建立生產企業超標排污和環境責任事故賠償的機制（鄧明翔，2012）,主要有：①完善水資源費的征收、使用和管理，加大各項資源費使用中用于生態補償的比重；②規范排污費的征收，針對滇池流域的水污染特征，提高工業企業氮、磷排污費的征收標準。由省政府出臺政策，從政府收取的排污費等相關經費中提取一定比例設置滇池治理管理專項資金，用于濕地管理，再由市政府統籌安排，沿湖各縣（區）政府具體實施。

3.1.4 加強資金監管 按照《昆明市滇池流域水污染防治“十二五”規劃》，資金專款專用，在資金使用過程中嚴格進行全程監督和檢查，對資金的去向、用途、結果、效用進行跟蹤，通過第三方監管對資金使用效率進行審計。最后，引入獎懲制度，對達到良性成果的建設管理工作給予獎勵，對資金使用失誤造成的損失進行責任追究。

3.2 重視科技保障支撐作用

組織跨學科、多領域的科研合作攻關團隊，對滇池流域湖濱生態建設關鍵技術進行聯合攻關，將成熟的關鍵技術和成套技術應用到規劃項目和重點工程中，為滇池治理生態建設提供科技支撐。例如：環湖截污治污體系聯合運用、水源涵養林保護、草海和外海生態修復、景觀水域水質改善、流域水生態功能分區、水環境保護司法創新等（柴培宏等,2010）。

3.3 引入公眾監督機制

倡導并使用信息公開與公眾參與的手段推進生態濕地建設和管理工作的實施。通過媒體公開、聽證會、論證會等形式，聽取公眾意見，強化社會監督。充分調動環保社團、街道辦、專家、老干部參與濕地建設、管理和保護的積極性。聘請環保專家以及離退休老同志，對濕地管理和保護進行督導和咨詢。另外，聘任市民擔任市民“河長”，參與濕地保護及管理，將其變成全體公民的自覺行動，形成全社會共同推動滇池濕地保護及管理工作的良好社會氛圍。

柴培宏,代嫣然,梁威,等.2010.湖濱帶生態修復研究進展[J].中國工程科學,12(6):32-35

鄧明翔.2012.滇池流域生態補償機制研究[D].云南財經大學

韓衛敏.2012.城市生態帶規劃實施政策研究[D].浙江大學

孔德平,白曉華,田軍,等.2011.湖濱濕地社區共管的初步探索:以滇池外海南部白魚河口濕地為例[J].環境科學導論,30(2):42-44

李云駒,許建初,潘劍君.2011.松華壩流域生態補償標準和效率研究 [J].資源科學,12(12)：2370-2375

施宗苗.2012.加快土地流轉增加農民收入：以寧海縣土地流轉為例 [J].寧波廣播電視大學學報,4(1):40-42

Claudio O.Delang,Tse Yuk Ling.2008. Managing wetlands:an ecological economic analysis of the Hong Kong Wetland Park. Eccological Economy,4(4):440-453

GU Lixia, WU Changnian,PU Huimin, et al.2008.Ecosystem services value of wetland in Suzhou Taihu Lake. Ecological Economics,4(4):349-355

Policy Studies for the Development of Lakeside Ecological Zone of Dianchi Lake

WANG Ting-Ting1WANG He-Song2
(1 Kunming University, Kunming 650214; 2 Xishan District Water Bureau, Kunming 650000)

Data collection and field investigations were carried out on development of lakeside ecological zone in Dianchi Lake valley. Based on an analysis of current situation of social economy and ecological environment in Dianchi Lake valley, three models for the management of lakeside ecological zone were explored: government-oriented management, company-oriented management and government - enterprise cooperation. The advantages and disadvantages of each model were also compared. It was recommended that management model be taken according to the actual situation of different types of ecological zones and give full play to the characteristics of each model. Moreover, policies and current situation of ecological compensation in various types of areas in Dianchi Lake valley were analyzed. Proper mechanism and policies for ecological compensation in Dianchi Lake valley were proposed.

Dianchi Lake; Lakeside ecological zone; Wetland; Management model; Management mechanism; Ecological compensation; Sustainable development

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.02.11

2014-12-23

昆明學院2014年校級B類課題（XJL13003）、云南省教育廳2014年課題（2014C099Y）

王婷婷，(1982-)，女，漢族，講師，碩士，研究方向：景觀生態規劃與設計。E-mail：41975 5079@qq.com