聯(lián)合國(guó)第三次世界減災(zāi)會(huì)議綜述＊

李杰飛顧林生龍海云張晉輝趙 萍中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心，北京100045四川大學(xué)－香港理工大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院，成都610207

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會(huì)議信息與概況

聯(lián)合國(guó)第三次世界減災(zāi)會(huì)議綜述＊

李杰飛1）顧林生2）龍海云1）張晉輝1）趙 萍1）
1）中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心，北京100045
2）四川大學(xué)－香港理工大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院，成都610207

1　全球共商減災(zāi)大事

2015年3月14日，第三次聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)在日本仙臺(tái)市國(guó)際會(huì)議中心隆重召開(kāi)，仙臺(tái)市曾是2011年3月11日發(fā)生過(guò)日本東北大地震的重災(zāi)區(qū)。186個(gè)國(guó)家和地區(qū)大約7千多人出席了本屆十年一次的第三次聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在開(kāi)幕式上再次強(qiáng)調(diào)：“防災(zāi)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的世界性的重要里程碑，世界各國(guó)人民擁有防災(zāi)意識(shí)是非常必要的。因此，雖然大規(guī)模的自然災(zāi)害給世界各國(guó)人民帶來(lái)了巨大損失，但是，通過(guò)加強(qiáng)早期預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)建設(shè)等減災(zāi)措施和對(duì)策，可以挽救更多的生命和減少更多的經(jīng)濟(jì)損失。因此，在這個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行長(zhǎng)期投資是非常重要的”（圖1）。本屆會(huì)議上達(dá)成的《后兵庫(kù)行動(dòng)綱領(lǐng)》（又稱《仙臺(tái)框架》），將在今年9月召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的后續(xù)目標(biāo)制定會(huì)議的聯(lián)合國(guó)峰會(huì)，和預(yù)計(jì)年底召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第21次締約方會(huì)議上進(jìn)一步落實(shí)。中華人民共和國(guó)派出了以民政部李立國(guó)部長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)的代表團(tuán)出席了本屆大會(huì)。

圖1　潘基文秘書(shū)長(zhǎng)在開(kāi)幕式上講話（照片由顧林生提供）

2　全球減災(zāi)與發(fā)展目標(biāo)明確

近年來(lái)，地震、海嘯、火災(zāi)、水災(zāi)等全球性巨大災(zāi)害頻發(fā)，給人類(lèi)帶來(lái)很大傷害，防災(zāi)減災(zāi)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。根據(jù)2013年聯(lián)合國(guó)大會(huì)有關(guān)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略的決議規(guī)定，本次減災(zāi)大會(huì)的主要目標(biāo)是：①完成對(duì)《兵庫(kù)行動(dòng)框架》實(shí)施情況的評(píng)估和審查；②思考從區(qū)域和國(guó)家減災(zāi)戰(zhàn)略、制度中汲取的經(jīng)驗(yàn)和建議，以及在實(shí)施《兵庫(kù)行動(dòng)框架》期間達(dá)成的相關(guān)區(qū)域協(xié)議；③通過(guò)2015年后減災(zāi)框架；④基于對(duì)實(shí)施2015年后減災(zāi)框架做出的承諾，確定合作方式；⑤確定定期審查方式，審查2015年后減災(zāi)框架的實(shí)施情況。參加本次大會(huì)的代表來(lái)自各國(guó)政府、議會(huì)、民間團(tuán)體、國(guó)際紅十字和紅新月會(huì)、非政府組織、國(guó)家減災(zāi)平臺(tái)、《兵庫(kù)行動(dòng)框架》聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、地方政府代表、科研機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)，以及聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的各組織和政府間組織。

通過(guò)5天會(huì)議，《仙臺(tái)框架》正式通過(guò)，全稱為《2015—2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》。大會(huì)對(duì)過(guò)去十年的全球減災(zāi)所取得的成績(jī)給予了高度的評(píng)價(jià)，指出自“2005年《兵庫(kù)行動(dòng)框架》通過(guò)以來(lái)，各國(guó)在減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面取得了很大的進(jìn)展，從而使人員的死亡率有所下降。”但是在新的框架中，也強(qiáng)調(diào)在這十年間，災(zāi)害不斷造成嚴(yán)重?fù)p失，給人類(lèi)乃至整個(gè)國(guó)家的安全都帶來(lái)了巨大的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在這十年中約“70多萬(wàn)人喪生、140多萬(wàn)人受傷和2 300多萬(wàn)人無(wú)家可歸。有超過(guò)15億人正遭受著各方面災(zāi)害的影響。特別是婦女、兒童和弱勢(shì)群體受到的影響更嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)損失總額超過(guò)1.3萬(wàn)億美元。氣候變化也加劇了災(zāi)情的擴(kuò)大，其頻率和強(qiáng)度也越來(lái)越高。以上這些情況嚴(yán)重阻礙了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。有證據(jù)顯示，世界各國(guó)人民和資產(chǎn)受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)速度高于減少脆弱性的速度，從而產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)，災(zāi)害損失也不斷增加，在短期、中期和長(zhǎng)期的時(shí)間內(nèi)，特別是對(duì)地方和社區(qū)一級(jí)產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、衛(wèi)生、文化和環(huán)境影響。頻發(fā)小災(zāi)和緩發(fā)災(zāi)害尤其給社區(qū)、家庭和中小型企業(yè)造成了嚴(yán)重的影響，在全部損失中，這些災(zāi)害造成的損失占有相當(dāng)高的百分比；所有國(guó)家（特別是災(zāi)害死亡率和經(jīng)濟(jì)損失偏高的發(fā)展中國(guó)家）都在履行財(cái)政義務(wù)和其他義務(wù)方面遇到越來(lái)越高的潛在隱藏成本和困難。”

為此，聯(lián)合國(guó)提出全球減災(zāi)的當(dāng)務(wù)之急，就是要盡最大努力去預(yù)測(cè)、規(guī)劃和減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以便更有效地保護(hù)人類(lèi)和國(guó)家以及民生、文化遺產(chǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)抵御災(zāi)害、降低損失的能力。

3　加強(qiáng)國(guó)際減災(zāi)合作

中國(guó)政府代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、民政部部長(zhǎng)李立國(guó)先生在14日下午做了大會(huì)發(fā)言（圖2）。他指出中國(guó)是世界上強(qiáng)震等自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家之一，以預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合一直是我國(guó)政府的防災(zāi)減災(zāi)方針。他特別介紹了中國(guó)政府在災(zāi)后重建方面所做的工作，例如在汶川地震、玉樹(shù)地震、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸬葹?zāi)后重建方面取得的一些經(jīng)驗(yàn)：①堅(jiān)持科學(xué)重建，把生命、生活、生產(chǎn)的需要作為重建的基礎(chǔ)；②堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與文化相結(jié)合；③編制重建規(guī)劃，堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先；④生活設(shè)施與生產(chǎn)設(shè)施的恢復(fù)重建同步進(jìn)行；⑤受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)民努力自建與全國(guó)四面八方的支援相結(jié)合。

圖2　中國(guó)民政部部長(zhǎng)李立國(guó)先生介紹我國(guó)減災(zāi)成績(jī)和推進(jìn)國(guó)際減災(zāi)合作的措施（照片由顧林生提供）

同時(shí)，他闡述了我國(guó)在過(guò)去十年中根據(jù)《兵庫(kù)行動(dòng)框架》，在綜合減災(zāi)領(lǐng)域取得了很大的成就。特別是中國(guó)積極參與和推動(dòng)國(guó)際減災(zāi)合作，并在此次會(huì)議上提出了3項(xiàng)建議，即：①加強(qiáng)國(guó)際間災(zāi)害信息和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的交流，相互提供各國(guó)的災(zāi)后重建與管理經(jīng)驗(yàn)；②加強(qiáng)國(guó)家與國(guó)家之間、地區(qū)與地區(qū)之間對(duì)重大自然災(zāi)害的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)功能，提高國(guó)際和地區(qū)之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)資源的效率；③加強(qiáng)對(duì)全球和地區(qū)的自然災(zāi)害的重大技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)的研究，促進(jìn)科技支撐的力量。

在整個(gè)大會(huì)期間，很多參會(huì)者對(duì)中國(guó)政府應(yīng)對(duì)巨大災(zāi)害和汶川地震的災(zāi)后重建等經(jīng)驗(yàn)和成就都給予了高度贊賞，希望中國(guó)在聯(lián)合國(guó)新行動(dòng)框架下，能夠發(fā)揮更大的作用。

4　減災(zāi)大會(huì)勝利閉幕

十年一次的聯(lián)合國(guó)減災(zāi)大會(huì)于3月19勝利閉幕（圖3）。聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署（UNISDR）代表、聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)減災(zāi)特別代表、四川大學(xué)－香港理工大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院名譽(yù)教授瑪格麗塔·瓦爾斯特龍女士對(duì)本次大會(huì)進(jìn)行了總結(jié)。她說(shuō)，通過(guò)聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署工作人員4年的努力和各國(guó)政府的共同努力，使本次會(huì)議成為聯(lián)合國(guó)減災(zāi)歷史上最成功的一次會(huì)議。出席會(huì)議的6 500名代表參加了政府間組織的許多大型活動(dòng)，有40 000多名代表出席公共論壇。官方代表共計(jì)187個(gè)國(guó)家，其中有25位國(guó)家元首、副總統(tǒng)和政府首腦出席了本次大會(huì)，100名部長(zhǎng)級(jí)代表、42家政府組織、236家非政府組織、38家聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和300多家私營(yíng)機(jī)構(gòu)的代表出席了會(huì)議，國(guó)際新聞界有900多名特派記者代表參加了大會(huì)。150個(gè)政府組織在公共論壇上組織了350多次小型活動(dòng)。婦女、兒童、青年、殘疾人等也有代表參加了會(huì)議。

5　世界減災(zāi)任重道遠(yuǎn)

通過(guò)本次會(huì)議，提出以《兵庫(kù)行動(dòng)框架》為基礎(chǔ)，要在未來(lái)的15年內(nèi)必須大幅度地減少生命損失，降低災(zāi)害對(duì)世界各國(guó)所造成的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新框架計(jì)劃提出將要實(shí)現(xiàn)以下預(yù)期總目標(biāo)：防止產(chǎn)生新的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和減少現(xiàn)有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，制定出適合世界各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、衛(wèi)生、文化、環(huán)境、技術(shù)、政治和體制措施，減輕傷害，降低損失。具體內(nèi)容包括：①2030年大幅降低全球?yàn)?zāi)害死亡率，目標(biāo)是2020—2030年平均每十萬(wàn)人全球?yàn)?zāi)害死亡率低于2005—2015年；②2030年將大幅減少全球受災(zāi)人數(shù)，為實(shí)現(xiàn)這一具體目標(biāo)，2020—2030年平均每十萬(wàn)人受災(zāi)人數(shù)須低于2005—2015年平均受災(zāi)人數(shù)；③2030年，使災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失與全球國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的比例有所減少；④2030年通過(guò)重要基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)的復(fù)原等方法，大幅減少重要基礎(chǔ)設(shè)施包括衛(wèi)生和教育設(shè)施的受災(zāi)損害程度；⑤2020年制訂出國(guó)家和地方減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略的國(guó)家數(shù)目將有很大的增加；⑥2030年加強(qiáng)國(guó)際合作，對(duì)執(zhí)行本框架的發(fā)展中國(guó)家完成其國(guó)家行動(dòng)提供有效的和持續(xù)的支持；⑦2030年將增加各國(guó)人民獲得和利用多方面災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)以及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息和各種數(shù)據(jù)評(píng)估結(jié)果的機(jī)會(huì)。

圖3　2015年3月19日00：30《仙臺(tái)框架》正式通過(guò)（照片由顧林生提供）

聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)大會(huì)閉幕了。但是，會(huì)上提出的任務(wù)也是對(duì)我們防災(zāi)減災(zāi)工作提出了更高的要求。防災(zāi)減災(zāi)是惠及人類(lèi)社會(huì)的公益事業(yè)，做好防災(zāi)減災(zāi)工作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)目標(biāo)，最大限度地減輕地震等災(zāi)害損失具有十分重要的意義。掌握防震減災(zāi)技能，共同營(yíng)造人類(lèi)社會(huì)抗御災(zāi)害的良好氛圍，一直是許許多多有識(shí)之士努力的目標(biāo)。

（作者電子信箱，龍海云：longhaiyun＠seis.ac.cn）

收稿日期：(＊)2015－04－30；采用日期：2015－06－17。

doi：10.3969／j.issn.0235－4975.2015.10.009

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：D；

中圖分類(lèi)號(hào)：P315.9；