審視《新行政訴訟法》的現實和未來

孔楠楠

摘 要：我國自1989年通過《行政訴訟法》，社會發生了很大變化，政府的職能性質從管理型政府轉變為服務型政府，同時人民的法制意識有了很大進步。人們開始紛紛詬病立案之難難于上青天。2014年通過的《新行政訴訟法》正是對這一要求的呼應。但是，必須看到，《新行政訴訟法》的出臺并不意味著，法治時代的到來。審視《新行政訴訟法》受案范圍變化的現實，針對未列入受案范圍的某些規范性文件，構建未來監督行政主體行政的新方法，并且提出違法行政的責任承擔方法對于當前提出的構建法治政府極為迫切。

關鍵詞：《新行政訴訟法》；行政責任；受案范圍

1 對行政訴訟法受案范圍的變化現實的認識

受案范圍直接關系到行政行為利害關系人的權利能否得到救濟，受案范圍的確立也對于整個國家的法治狀況，尤其是法治政府的建立有很大影響。從大的方面來說，受案范圍的大小程度與公民保護自己權利的能力大小相一致。

最近的《新行政訴訟法》正是對立案難呼聲的回應，行政訴訟受案范圍，由原來規定的“具體行政行為”改為“行政行為”，根據我國對行政行為的分類，分為具體行政行為和抽象行政行為，在實際審判經驗中，經常會因為糾結于某一件案件的真實面目究竟是具體的還是抽象的。我國對行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為，也就是說《新行政訴訟法》是加入了抽象行政行為，抽象行政行為是指行政機關針對不特定多數人制定的，具有普遍約束力的行為規則”，那么按照《新行政訴訟法》的規定，行政立法和一般規范性文件皆能成為行政訴訟的對象。然而，《新行政訴訟法》明確規定，規范性文件、規章、政府文件未被列入直接可訴范圍；明確將“規章”（部門規章和地方政府規章）排除在司法審查范圍，僅將一些規范性文件納入“一并審查”的范圍，能否將全部抽象行政行為列入行政訴訟受案范圍，這對于十八屆四中全會確立的建設“法治國家”，“法治政府”來說是至關重要，兩者一損俱損，一榮俱榮。

2 未來監督行政主體行政行為的新構想

根據現行的《新行政訴訟法》將其他機關制定、發布的規范性文件列入了訴訟范圍，那么將來的行政案件中人民法院不能不在審查具體行政行為的合法性時，一并審查具體行政行為作出時所依據的規范性文件。那么如何保證人民法院公正的行使審查職責？另外一種情況是指當規范性文件尚未對公民的合法權益造成侵害，僅僅具有危害公民合法權益的潛在可能性，然而人民法院審查具有被動性，不能主動介入違法審查，那么又如何保護公民合法權益呢？這就需要一種預防性的保護。

根據我國的國情和目前所面臨的一些實際情況，具體措施可以考慮如下：

第一，地方人民法院對于涉及規范性文件合法性的問題，可以及時遞交地方人大常委會討論，然后將討論結果反饋給法院，法院可以參考人大常委會的討論結果，并且要對討論結果和人民法院的審判結果備案，以便將來追查責任。當然由于地方人大都有自己的分內工作，把地方人大及人大常委會聚集到一起的可能性很小，因此可以考慮使用遠程會議或網上交流的方式傳達消息，并最終形成討論決定。討論結果也只是對于人民法院來說具有參考作用。在這樣的一個討論的過程，可以保證公共利益最大化；第二，成立公益行政訴訟單位。在《新行政訴訟法》中新增了檢察院對于行政案件提出檢察建議的權力，卻沒有規定檢察院的程序性規范。除了應該繼續完善檢察院對于生效判決、裁定等一系列后續問題作出明確規定外，還應該重點完善事前的救濟。中國公民訴訟意識薄弱，而且公民雖然憲法賦予可其廣泛地權利，但是作為一個普通的行政相對人，其仍不具有與行政權相抗衡的能力，因此公益的訴訟代表應由真正代表人民權益的地方人大及地方人大常委會負責監督并對有合理證據表明這些類規范性文件著實會危害公民的權利，要賦予其為公益而上述的權利；第三，成立地方投訴委員會。伯爾曼在其《法律與宗教》著作一書中，關于法律的新生中，他闡述了，“除司法程序之外，我們還需要在地方政府和中央政府中創設新的程序形式……需要新的形式，新的儀式來引導公眾以創造性的而非破壞性的方式實行參與”。伯爾曼提出了兩種方案，第一種是設立投訴委員會一職；第二種，建立一個可以使公眾表達其看法的場所，避免活躍的少數派控制局面，伯爾曼將其稱之“城鎮集會型”程序。筆者認為，這兩個同樣也可以為我國加以借鑒并創新。為了提高行政效率，保證政府正確履行職責，為什么不能增設一個投訴部門呢？新設的投訴部門不能像信訪部門一樣，其要發揮主動性，在隸屬上應該從屬于全國人大及其常務委員會，日常中要不定期負責向人大及其常委會報告情況，并及時阻止政府的違法行為，同時投訴委員會應根據公眾的投訴開展有效的調查并采取行動。而“城鎮集會型”在一定程度上是當事人能潛移默化中感覺到法律是他們的法律。我們亟需呼吁一個真正能代表民意心聲的組織，能夠及時保護公民的合法權利。

3 治理行政主體的不當行政行為-共擔政治與法律責任

此次《新行政訴訟法》中對行政機關不履行判決、裁定、調解書的，在一定情況下，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。這里我們可以看到《新行政訴訟法》要求行政主體需要承擔法律責任，比以往是有進步，但是只是局限在承擔法律責任的范疇，還沒有上升到涉及政治責任的范疇。但筆者更加認同郭道輝老師對政治責任的界定，是指“國家機關及其工作人員所作所為必須合理……如過政府決策失誤或行政行為有損于國家與人民利益，雖則不一定違法，不受法律追究，卻要承擔政治責任”。那么對行政主體來說，責任究竟直接定為法律責任還是承擔一定的政治責任，或是兩種責任都要承擔呢？

首先需要判斷行政主體所實施的行為性質，應定性為執行法律的行為還是一種政治行為更為合適。當然針對同一問題看問題角度不同，得出的結論也就不盡一致。

針對不合法具體行政行為的責任的界定，不論是故意還是過錯，都可謂是清晰明了。責任由直接負責人來承擔，如果直接負責人的行為是由上級行政官的命令而行之，則不管有無損害后果，行政官應承擔政治責任或者是根據事實情況，政治、法律責任皆要承擔；其次是抽象性行政行為，主要是規范性文件，因為規范性文件在制定過程中是由集體討論決定的結果，涉及主體較多，其波及范圍廣。對于已經確定具有違法性質的規范性文件，相關責任人是否需要承擔政治責任需要分情況考慮，區別對待，這是一個值得我們去深入思考的問題。

綜上所述，行政訴訟受案范圍為的擴大雖有不足之處，但是畢竟為人民敞開了一扇通往救濟自己被行政主體侵害的權利，此次大修，明確將“規章”排除在司法審查范圍，也不是沒有道理的。行政權與司法權本身分屬兩個不同的國家權力，不能受案范圍無所顧忌的無限擴大。將來受案范圍能否擴大，有待于我們國家法制狀況的發展。但是對于已經列入受案范圍的某些規范性文件，我們必須正確對待，防止過去行政主體拿著規范性文件來徇私舞弊，因此對未來如何防止行政主體濫用權力，尤其是對制定規范性文件的合法性予以事前監督，并且對已通過的規范性文件如果對公民權利造成侵害需要有一個能代表其發出聲音的機關，因此在這個基礎上提出了監督行政主體行政行為的新構想是迫切之舉。

參考文獻

[1]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，第三版，第199頁。

[2]【美】伯爾曼著《法律與宗教》，商務印書館，2012年版，第36頁。

[3]郭道輝：《法的時代精神》，湖南出版社，1997年版，第468頁。