中國人民銀行獨立性的法律問題探究

摘 要：關于中國人民銀行的獨立性問題，我國理論上存在著借鑒論和國情論這兩種理論。就解決我國的實際問題而言，兩者都存在不足。因此，兼顧國情與實踐，筆者提出相對論——保障貨幣政策委員會獨立性，以期探索出一條符合我國中央銀行獨立性的道路。

關鍵詞：中國人民銀行；獨立性；貨幣政策委員會

關于中國人民銀行的獨立性問題，學界展開了廣泛的討論，雖然仍有爭議，但絕大多數同意增強中國人民銀行獨立性的地位，分歧在于對獨立性的程度有所差異。

1 引子：中央銀行獨立性的必要性

第一，中央銀行與政府有不同的經濟目標。中央銀行的主要任務是制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，在此基礎上保持貨幣幣值穩定，并以此促進經濟增長，但是政府更多關心的是解決就業問題和經濟增長速度問題。第二，中央銀行的獨立性有助于抑制財政赤字貨幣化。這會導致中央銀行喪失獨立的貨幣發行的權力，制定和執行貨幣政策的獨立性易受到牽連，容易出現通貨膨脹，和中央銀行穩定貨幣的目標背道而馳。此外，中央銀行的獨立性有利于減輕國內政治周期對貨幣政策的影響。

2 問題的提出：中國人民銀行獨立性理論和實踐的脫節和沖突

對于中國人民銀行獨立性的研究，學者有從法學的視角進行分析研究的，也有從金融學的角度探究的。目前學界主要存在兩種理論：借鑒論和國情論，但是兩種理論都存在著明顯的缺陷。

（一）借鑒論：理論和實踐的脫節

該理論大多就西方中央銀行的獨立性對通貨膨脹率的影響進行研究，根據西方取得的成績，肯定了我國中央銀行獨立性對穩定幣值的重要意義，認為為了防止貨幣政策穩定性的降低，引起我國經濟波動，必須增強我國中央銀行的獨立性。該理論分為兩種意見。

第一，保障說。該學說以周仲飛為代表，他認為要保障中國人民銀行的獨立性，就要修改《中國人民銀行法》。從組織保障，如成員任命、任期、免職、適格性；功能保障，如財務自主權、決策自主權等；中央銀行問責制等多角度對其進行修改，保障和增強中國人民銀行的獨立性。第二，放任說。該說肯定了中國人民銀行獨立性的價值，但表示獨立性的地位受多種因素的制約，目前無法采取相應措施，把希望寄托于經濟和法制的發展。

（二）國情論：理論和實踐的沖突

該理論看到了我國社會主義一黨執政的國情，較借鑒論有一些進步，也分為兩種學說。

第一，否定說。該學說的代表人物為何運信，他否認增強中央銀行獨立性的價值，認為中央銀行獨立性與中國的政治制度是相互沖突的，指出增強中央銀行獨立性并無多大實際價值，改革的目的不是要提高中央銀行的獨立性，而是要提高貨幣政策委員會的專業技術水平。第二，放任說。同樣，該說肯定了中國人民銀行獨立性的價值，但表示獨立性的地位受多種因素的制約，目前無法采取相應措施，把希望寄托于經濟和法制的發展。

（三）問題的提出

可以看出，學者提出的“借鑒論”和“國情論”這兩種理論存在著較多不完善之處，要么理論和實踐存在脫節，要么理論和實踐有著沖突。因此，探索出符合并屬于我國中央銀行獨立性發展的模式，需要全面把握中國特色社會主義一黨執政的實際國情和充分借鑒西方發達資本主義的實際經驗。

在現行的立法中也存在諸多問題，亟待解決。《貨幣政策委員會條例》公布于1997年，歷經16年從未修改。其次，《中國人民銀行法》規定中國人民銀行的預算經費受國務院限制。這樣導致的結果是大大削弱中國人民銀行的獨立性，成為政府干預經濟政策的工具。因此，在傳統理論中“借鑒論”與實踐脫節；“國情論”與實踐沖突。

3 問題的解決：相對論——保障中國人民銀行貨幣政策職能的獨立性

研究表明，中央銀行的獨立性越高，其通貨膨脹率也就越低。獨立性最低的澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭等國家，其通貨膨脹指數達7.5%；而獨立性最高的德國和瑞士，其通貨膨脹指數僅為3.1%。為了中央銀行能更為有效地履行職責、穩定貨幣幣值，兼顧國務院對經濟保持持續增長和縮小收入分配差距等職責，應當保障中國人民銀行貨幣政策職能的獨立性。

（一）保障中國人民銀行對貨幣政策委員會組織機構的決定權

依據1997年公布的《貨幣政策委員會條例》，貨幣政策委員會是中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構，其職責是在綜合分析宏觀經濟形勢的基礎上，依據國家的宏觀經濟調控目標，討論貨幣政策的制定和調整、一定時期內的貨幣政策控制目標、貨幣政策工具的運用、有關貨幣政策的重要措施、貨幣政策與其他宏觀經濟政策的協調等，并提出建議。因此，保障中國人民銀行對貨幣政策委員會組織機構的決定權對貨幣政策職能的獨立性至關重要。

1、調整貨幣政策委員會的人員結構

第一，增加銀監會主席和保監會主席為貨幣政策委員會成員。現行的《貨幣政策委員會條例》規定了貨幣政策委員會成員的組成方式及其當然委員，即中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長和中國證監會主席，其他11人的委員中并無銀監會主席和證監會主席。由于“一行三會”的成立對增強銀行業、證券業和保險業三大市場的競爭力，貨幣政策的實施，以及更大限度地預防金融風險發揮著不可替代的作用。鑒于銀監會和保監會在貨幣政策的制定和實施中產生的舉足輕重的影響，應當將銀監會主席和證監會主席一并列為貨幣政策委員會的成員。

第二，增加金融專家的人數，以3位為宜。鑒于貨幣政策委員會的職責，委員在履行其職責時除了需要謹慎小心外，更多需要的是扎實的金融業知識技能和豐富的金融從業經驗。在改善貨幣政策可信度方面，盡管不認可提高我國中央銀行的獨立性，經濟學副教授何運信也堅持對貨幣政策委員會進行改革，“增加貨幣政策委員會中經濟學家和金融專家的比重，降低各政府部門官員的比重”，“提高貨幣政策委員會的專業技術水平”。《貨幣政策委員會條例》中所規定的金融專家只有1人，人數明顯過少。因為金融專家不僅具有豐富的金融從業經驗和扎實的金融專業知識，而且相對于政府官員，非政府官員在履行職責時不會有太多顧慮，也會不存在太多利益沖突。

2、貨幣政策委員會非當然委員的人選由貨幣政策委員會主席提名，國家主席任命

《貨幣政策委員會條例》第6條規定了提名權由中國人民銀行享有，任命權屬于國務院。《中國人民銀行法》第11條規定了行長領導中國人民銀行的工作，副行長協助行長工作。《貨幣政策委員會條例》第7條規定了貨幣政策委員會主席由中國人民銀行行長擔任，副主席由主席指定。因此，為了便于行長領導中國人民銀行的工作，主席行使職權，貨幣政策委員會履行職責，將非當然委員的提名權賦予委員會主席，以期更好地達到貨幣政策的最終目的：穩定幣值。這樣一來，明確了提名權，減輕了國務院對貨幣政策委員會的影響。此外，將非當然委員的任命權由國務院改為全國人大，使貨幣政策委員會更好的發揮作用。

3、賦予貨幣政策委員會主席一票否決權

《中國人民銀行法》第11條規定，中國人民銀行實行行長負責制，行長領導中國人民銀行的工作。規定行長負責制是為了方便中國人民銀行的日常工作，明確各自職責，保障其工作人員各司其職，提高辦事效率。不僅中國人民銀行，我國政府官員實行首長負責制也是基于這個原因。

4、貨幣政策委員會的財政經費由國庫開支

《中國人民銀行法》第38條規定，中國人民銀行預算經費受國務院監督。第2條規定，國務院為中國人民銀行的領導機構。因此，中國人民銀行的預算需經國務院財政部門審核，納入中央預算，并接受國務院財政部門的預算執行監督理所當然。但是，考慮到貨幣政策委員會的特殊性，應單獨由國庫開支。財政獨立是保障貨幣政策委員會獨立性的基礎，是貨幣政策委員會行使職權的重要保障。

（二）修改有關中央銀行的法律

第一，修改并將《貨幣政策委員會條例》升格為《貨幣政策委員會法》。《貨幣政策委員會條例》頒布于1997年，從未進行過任何修改，其中諸多術語不規范或早已廢除，如“國家計劃委員會”、“國家經濟貿易委員會”等。此外，將貨幣政策委員會從國務院的管轄中獨立出來后，原《貨幣政策委員會條例》已不再適應調整后的貨幣政策委員會。為了保障其履行職權，應將其升格為《貨幣政策委員會法》作為《中國人民銀行法》的特別法并進行修改，國務院將不再領導和管轄貨幣政策委員會。

第二，規范性修改。將“條例”改為“法”；第5條新增“金融專家三人。”將第6條修改為“中國人民銀行行長、國家外匯管理局長、證監會主席、銀監會主席和保監會主席為貨幣政策委員會當然委員。”第7條增加“主席對貨幣政策委員會的決議投反對票，則該決議不能通過”作為第二款。將第24條修改為“中國人民銀行通過有關年度貨幣供應量、利率、匯率或者其他貨幣政策重要事項的決定方案，以及有關貨幣政策其他事項的決定，貨幣政策委員建議書或者會議紀要，報國務院備案。”

4 結語

改革開放以來，我國的金融證券業發展迅猛，原有的法律早已不再適應目前的需求，亟待修改。中央銀行的獨立性理論和我國的實際國情表明，修改現行法律以保障貨幣政策委員會的獨立性，或許是保障中國人民銀行獨立性較好的方式。

注釋

1.付一書.中央銀行學[M].上海：復旦大學出版社，2007：98.

2.周仲飛.論中央銀行獨立性的法律保障機制.政治與法律[J].2005，（1）：30-36.

3.何運信.中國能進一步提高中央銀行獨立性以改善貨幣政策可信度嗎？[J].廣東金融學院學報，2011（2）.15-25.

4.陳曉.中央銀行法律制度研究[M].北京：法律出版社，1991：253.

5.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第五條 貨幣政策委員會由下列單位的人員組成：中國人民銀行行長；中國人民銀行副行長二人；國家計劃委員會副主任一人；國家經濟貿易委員會副主任一人；財政部副部長一人；國家外匯管理局局長；中國證券監督管理委員會主席；國有獨資商業銀行行長二人；金融專家一人。貨幣政策委員會組成單位的調整，由國務院決定

6.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第六條 中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長、中國證券監督管理委員會主席為貨幣政策委員會的當然委員。貨幣政策委員會其他委員人選，由中國人民銀行提名或者中國人民銀行商有關部門提名，報請國務院任命。

7.何運信.中國能進一步提高中央銀行獨立性以改善貨幣政策可信度嗎[J].廣東金融學院學報，2011（2）：15-25.

8.《中華人民共和國中國人民銀行法》第十一條 中國人民銀行實行行長負責制。行長領導中國人民銀行的工作，副行長協助行長工作。

9.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第七條 貨幣政策委員會設主席一人，副主席一人。主席由中國人民銀行行長擔任；副主席由主席指定。

10.《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十八條 中國人民銀行實行獨立的財務預算管理制度。

11.中國人民銀行的預算經國務院財政部門審核后，納入中央預算，接受國務院財政部門的預算執行監督。

作者簡介

楊建偉，南京大學法學院 2014級經濟法專業碩士研究生。