淺析村級基層組織人員職務犯罪的治理路徑

摘 要：基于經濟的發展、社會的變遷，傳統的我國農村在經濟結構、社會階層與價值體系上正在加速解構。國家控制的失調與自治規制的弱化導致村級基層組織人員職務犯罪的高發。村級基層組織人員是基層治理的重要力量，關涉農村社會的穩定、發展與繁榮。日趨嚴重的村級基層組織人員職務犯罪阻礙社會主義新農村建設，侵害了最大多數農民的利益。治理頻發的村級基層組織人員職務犯罪已迫在眉睫。

關鍵詞：村級基層組織人員；職務犯罪；雙重治理

犯罪學破窗理論指出：一個或兩個無序的社會現象并不輕易引起犯罪，復雜、消極的犯罪現象會隨無序的規模化或頻繁化而滋生。村級基層組織人員職務犯罪是在各種原因和因素相互作用的情況下的并發。通過對農村職務犯罪案件已發地區的社會控制之探討，我們發現當前農村治理因為社會控制的解構處于相對無序的狀態。因此，村級職務犯罪高發的原因是農村社會解構背景下國家控制的失調與自治規制的弱化。可以說，農村治理中的大量、集中和被忽略的無序的并合引發了基層組織人員職務犯罪。根據筆者的實證考察，預防和控制村級基層組織人員職務犯罪的根本出路在于重構農村的社會控制。

農村社會是我國法秩序建構被遺忘的場域，亟需扭轉村級基層治理的理念與制度。村級基層組織人員職務犯罪治理工作的關鍵亦是基層治理的現代化。村級基層組織人員職務犯罪的治理建基于綜合性社會控制體系——強化國家控制與恢復自治規制，實現農村社會管理的創新。

1 革新農村基層社會自治體制，分離社會服務與經濟管理

當前，我國農村基層社會管理體制存在著諸多問題，例如我國長期以來實行城鄉分治的二元社會管理體制。農村地區的土地使用權歸農村集體經濟組織所有，農村基層社會管理機構與農村集體經濟組織合二為一，農村基層社會管理機構在承擔基層社會管理職責的同時又承擔了一定的經濟管理職能。村級基層組織人員職務犯罪的一個主要誘因就是合一的管理體制。改革開放以前，由于社會的嚴密控制和社會資源的匱乏，村級基層組織能夠接觸、支配的財物較少，由此職務犯罪的風險較少。改革開放以來，農村地區可支配的資源日益增多使得統合的基層社會管理體制明顯不適應經濟社會發展變化的要求，村級基層組織人員職務犯罪日益增多是不適應的重要病癥。因此，構建村級基層組織人員職務犯罪治理體系亟需加強基層治理創新的努力，大力推進鄉村基層社會管理體制改革。例如，推行農村的社區化建設管理，以分離農村基層組織承擔的社會服務職責與經濟管理活動，避免把多功能的職責都集中在少數幾個人身上。社區化的農村管理體系可以大大減少村級基層社會組織人員職務犯罪的風險。由此，我們必須構建新形勢下農村社區新型治理體制——完善農村基層黨組織、培育村民自治組織和獨立經濟管理組織，以奠定村級基層組織人員職務犯罪預防懲治體系良好的政治經濟基礎。

2 強化農村基層社會的政府管理，多面向滲透基層治理

村級基層組織人員職務犯罪預防懲治體領導責任制——鄉鎮黨委、政府對村級基層組織人員職務犯罪負有領導監督責任，亟需明確，以強化農村基層社會的政府管理。鄉鎮黨委、政府要改變過去對農村社會建設不作為或少作為的工作方式，適當放權的同時應加大監督，變形式監督為實質監督。鄉鎮黨委、政府要切實加強對農村基層組織人員的管理，推行“村官”財產公開和申報制度，完善農村基層組織人員的教育管理制度，做好農村基層組織人員的考核管理工作等，對農村存在職務犯罪的隱患領域進行有效監察。鄉鎮黨委、政府要切實通過管理機制的創新滲透基層治理，進一步加大村級基層組織人員職務犯罪預防懲治的制度保障。例如，嚴格落實村財鎮管的財務制度，要改變財務人員由村民選舉產生的慣例，由鄉鎮政府委派，對鄉鎮負責，這樣不僅能夠保證財務人員的素質及工作的連續性，也能發揮出財務人員的監督制約作用。

3 推進農村基層組織的社會化，引入專業化人才

雖然不是我國的政權機構，村級基層組織卻是農村良性治理一直發揮著無可替代的重要作用。為村級基層組織人員職務犯罪治理提供高素質的人才隊伍，要重視農村基層組織隊伍建設，破除農村治理“封閉化”弊病。毋庸置疑，外部人才無法有效進入農村社區工作極大地制約了農村基層服務管理水平的提升。因此，我們需要大力推進農村社區化建設，積極推廣大學生“村官”的成熟經驗，吸引畢業大學生和其他社會專業人才進入農村地區治理系統，以健全村級基層組織人才選拔任用機制。吸納專業化人才進入農村基層組織，以完善農村社區化管理的規范化、制度化、法制化，提高村級基層服務管理的專業化水平。農村基層組織的社會化有利于打破農村地區封閉的社會結構，建立起更加具有活力的關系網絡，進而形成良性互動的監督制衡格局。無疑，專業化村級基層組織是農村基層組織人員職務犯罪預防懲治體系的人才基礎。

4 強化司法妨礙，發揮法治約束效能

1.立法規制。村級基層組織人員職務犯罪存在主體界定的難題，導致不少的犯罪脫離法律制裁。因此，刑法應當明確界定農村基層組織人員的范圍，規定農村基層組織人員包括村民委員會、村黨支部和村集體經濟組織以及依法律法規設立，或者經村民授權的各種村民自我管理的管理集體，如村治安聯防隊、村民小組等自治組織。此外，村級基層組織在國家對農村建設的高度重視的大背景下掌握、支配著越來越多的資源。為避免過多資源留于基層組織滋生的腐敗，亟需創設“提留代管”制度。村民委員會組織法應當對提留制度的形式、程序、提留資金的比例、使用、處置等內容進行規范，再由各地政府根據本地的實際情況作出具體規定。

2.法治教育。司法阻礙之實現有賴于法治教育、宣傳。加強對村級基層組織人員的法治教育。鄉鎮黨委、政府一方面將相關的宣傳教育工作擺上重要議事日程；另一方面，還要結合基層組織人員職務犯罪的典型案例，采取多種形式的法治教育以提高村級工作人員的法律素質。

3.司法打擊。關于村級基層組織人員職務犯罪舉報線索的數量少、質量低極大地困擾著職業犯罪偵查工作，成為打擊村級職務犯罪的“瓶頸性”障礙。公安、檢察機關應該改變輕視村級基層職務犯罪查處的態度，從案件管理制度上強化對農村案件的查處。偵查機關必須依靠人民群眾，將村級職務犯罪偵查工作與群眾路線相結合，使案源數量不斷拓展，案源質量不斷提升。如河北省某市在修建道路的過程中，群眾反映一些基層干部利用此機會截留相關征地補償款。該市人民檢察院在聽聞該情況后，對所了解到的線索進行明察暗訪，最終查得三名村干部利用職權貪污、挪用高速公路征地補償款的事實。此外，人民法院則需要嚴格依照《刑法》規定，對村級職務犯罪妥適刑罰。

農村社會是我國法秩序建構被遺忘的場域，亟需扭轉村級基層治理的理念與制度。只有通過國家控制與自治規制的共同干預，才能有效改變農村基層管理相對無序的狀態，使村級基層組織人員的職務犯罪得到有效的預防和減少，實現基層治理的現代化轉型。

作者簡介

李颋（1976—），男，陜西藍田人，法學本科，現工作于藍田縣人民檢察院。