關(guān)于我國政府采購問題的思考

摘 要：本文就我國政府采購制度中的現(xiàn)狀及存在的問題做了粗淺的分析，并對完善我國政府采購制度提出了可行性的建議。

關(guān)鍵詞：政府采購；制度；問題

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或是采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購制度是指有關(guān)政府采購的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱。

政府采購制度作為政府支出管理的重要制度，在西方發(fā)達國家已經(jīng)廣泛應(yīng)用。由于政府采購支出遵循的公開、公正、公平的原則和購買支出所達到的規(guī)模效益，它的影響已經(jīng)超過單純的財政支出管理，涉及國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控以及國際國內(nèi)的經(jīng)濟合作領(lǐng)域。

西方經(jīng)濟學(xué)的開山鼻祖亞當.斯密在1776年發(fā)表了自己關(guān)于國家財富的本質(zhì)和成因的著作，從而創(chuàng)立了財政學(xué)。斯密對國家的作用和政府的動機表示極大的懷疑，在其“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”這個自由制度的三要素基本之上，他規(guī)定了國家的三個任務(wù)：提高分工程度；增加資本數(shù)量；改善資本用途。進而對政府的義務(wù)做了三點限制：保護社會，使之不受侵犯；保護社會上的每一個人，使之不受其他人的侵犯；建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及設(shè)施。政府只要像“守夜人”那樣，防止外來侵略和維持國內(nèi)治安就行了。基于此，他提出了稅收方面的“公平、確定、簡便和征收費用最小”四原則；支出方面要厲行節(jié)約和“量入為出”。廉價政府，成為財政所要追求的最高目標。

1 我國政府采購存在的問題及其原因分析

中國的政府采購實踐在很短的時間里取得了很大的進步，但是存在的問題也是比較多的，歸納起來可以有以下幾大類：

1.法規(guī)不夠健全

我國的《政府采購法》正是實施已經(jīng)有十余年的歷史，但是《政府采購法實施細則》仍然不見出臺?；痉ǖ呐涮追ㄒ?guī)滯后，與日益快速發(fā)展的政府采購事業(yè)嚴重不適應(yīng)，不僅會造成大量政府采購行為的法律依據(jù)不足以及出現(xiàn)法律解釋的過大差異等，而且不利于與政府采購相關(guān)法律體系的建設(shè)。

2.管理體制不夠健全

由于政府采購管理體制不統(tǒng)一，政府的采購活動在一定程度上也明顯受到財政活動范圍的限制，突出表現(xiàn)在人為封鎖政府采購市場，歧視、排擠外地供應(yīng)商，造成新的“畫地為牢”。這種有悖于“公開、公平、公正”原則的現(xiàn)象，顯然不利于政府采購事業(yè)的縱深發(fā)展。這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責如何衡量，都是需要進一步解決的問題。

3.采購結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

雖然中央與地方的政府采購的發(fā)展結(jié)構(gòu)是正常的，但是從理論上說，各級政府采購的比重應(yīng)當與其本級財政支出的比重相適應(yīng)，以體現(xiàn)不同級次政府采購比重結(jié)構(gòu)的均衡。我國中央與地方的政府采購比的水平通常為30：70。2003年政府集中采購占78.3%，部門集中采購僅占21.7%；在政府集中采購中，政府機構(gòu)自行組織的采購占1%，委托中介機構(gòu)組織的采購只占35.9%。

4.監(jiān)督不夠嚴格

采購行為尚欠規(guī)范，不依法采購的行為時有發(fā)生。表現(xiàn)為：一是把關(guān)不嚴，“先斬后奏”搞既成事實，政府采購部門不變追究，只有默許。二是采購方式選擇隨意性大，政府采購部門由于自身原因?qū)Σ糠謱I(yè)設(shè)備缺乏認識了解，沒有形成有效的書面控制，從而使得有關(guān)單位在已經(jīng)批復(fù)的自采項目基礎(chǔ)上，擅自擴大自采范圍或增加自采數(shù)額。三是采購程序不嚴密，在采購活動中，擅自簡化采購程序，縮短采購周期，不按規(guī)定發(fā)布采購信息，搞區(qū)域保護和行業(yè)封鎖。四是招標、投標、評標不規(guī)范，招標、投標運作不完全符合法定程序的要求，在評標和定標中，民主評議不足，公開不夠，程序不嚴密等。

5.政府采購專業(yè)人才相對匱乏

政府采購管理隊伍的政策水平、思想理念、理論素養(yǎng)及專業(yè)管理能力整體素質(zhì)還有待進一步的提高。集中采購機構(gòu)雖然配備了素質(zhì)較高的人員，不斷增加人員編制。但是由于從業(yè)時間短，對政府采購所必備和掌握的有關(guān)知識和技能仍然有待提高，創(chuàng)新不夠。

我國政府采購實踐中暴露的問題，分開來看僅僅是一些獨立的問題，但是從系統(tǒng)的角度觀察又是一個有著密切關(guān)聯(lián)的問題。如果我們本著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的思維解決政府采購問題，必然不可能保證政府采購工作的長期有效發(fā)展。所以我們應(yīng)當站在宏觀和戰(zhàn)略的高度，通過設(shè)計一套符合我國國情的政府采購政策體系，以正確指導(dǎo)我國的政府采購實踐。我國目前政府采購法規(guī)之所以可操作性不強，主要原因在于政策不清晰。由于各地方、各個部門之間的利益博弈，不僅各地的利益不均衡，造成法規(guī)的統(tǒng)一性大打折扣，且又因為擔心地區(qū)的政府采購市場分割，導(dǎo)致立法權(quán)高度集中。在政府采購管理體制問題上，由于各個部門的出發(fā)點不同，各自站在本位角度，單純強調(diào)為了本部門的目標而實施管理與監(jiān)督。

我國政府采購中的種種問題，究其根本原因，可以歸納為政府采購政策的缺失與不系統(tǒng)，完善和修正我國政府采購政策，不僅是政府采購實踐的客觀要求，也是現(xiàn)實可行的。

2 完善我國政府采購的對策建議

我國政府采購工作雖然取得了進步，但是與發(fā)達國家相比，還存在許多的不足，這必須通過完善采購制度來解決。

1、政府采購必須達到一定的規(guī)模，才能充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，有效的影響社會需求，進而提高財政資金的使用效率。因此不遺余力的擴大政府的采購規(guī)模，加強不發(fā)達地區(qū)政府采購工作，已經(jīng)成為完善政府采購工作的當務(wù)之急。通過政府采購促進經(jīng)濟發(fā)展是一個現(xiàn)代理性國家必須采取的基本國策，政府使用的采購資金主要來自于本國納稅人的財政資金，政府采購天然的必須服務(wù)于本國納稅人，促進本國經(jīng)濟發(fā)展和國力的發(fā)展。

政府采購的這一政策目標遠遠重要于滿足本國政府采購的基本辦公的需要。政府采購一方面要厲行節(jié)約，減少消費性的采購支出；另一方面，各國內(nèi)需要通過擴大政府的采購為公眾提供更多更好的公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施政府的采購、改善民生的政府采購；在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，應(yīng)該通過政府采購支持節(jié)能環(huán)保、支持自主創(chuàng)新等，這些指導(dǎo)原則應(yīng)該成為我國政府采購的基本發(fā)展方向和工作重點。

2、政府采購的立法工作不僅僅是制定一部《政府采購法》，而是要制定一系列政府采購的法規(guī)，最終形成一套完整的法律體系。由于政府采購規(guī)模的龐大，涉及到社會政治、經(jīng)濟生活的各個方面，加上我國政府采購工作開展較晚，因此，我國還沒有建立起一套完整的法律體系。雖然我國2002年出臺了《政府采購法》，但其宣傳與培訓(xùn)工作尚未深入貫徹。與《政府采購法》相關(guān)的一系列政策、法規(guī)還很不完善，有的尚未制定、有的標準不一，有的需要修改。

要實現(xiàn)采購過程中有法可依，還有大量的立法工作等著我們?nèi)ネ瓿?。隨著采購規(guī)模的增加、范圍的擴大，以及新產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，政府采購的立法內(nèi)容將會隨時發(fā)生變化。只有不斷修改、補充相關(guān)法規(guī)，才能適應(yīng)政府采購工作的變化。

3、在政府采購中，對于國貨的規(guī)定，所面臨的基本問題之一就是國貨標準的界定。我國《政府采購法》規(guī)定政府采購應(yīng)該采購本國貨物，但是究竟什么是國貨，目前仍然沒有十分明確的界定。對于這個問題，世界各國都有自己不同的概念和定義，其中最原始最簡單的定義就是指在本國境內(nèi)生產(chǎn)和提供的工程、貨物和服務(wù)。隨著社會經(jīng)濟日趨復(fù)雜，特別是經(jīng)濟發(fā)展的全球化，經(jīng)濟投資主體多元化和經(jīng)濟成分的復(fù)雜化，原有簡單的判定國貨與非國貨的方法已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢，國貨標準需要從不同的角度考慮多種因素來確定。

4、中國的發(fā)展需求與世界貿(mào)易組織的規(guī)則是有矛盾的，我國很難在國際自由貿(mào)易的框架下獲得發(fā)展，尤其是在面臨原產(chǎn)地原則。如果我國能改變貿(mào)易規(guī)則，更多的體現(xiàn)發(fā)展中國家的要求，就能極大的推動國內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新，不能光讓外國資本來投資，獲得當?shù)氐牧畠r勞動力和資源。如果我國有自己的核心技術(shù)，就能獲得超額的利潤。

5、在原有的傳統(tǒng)政府采購大廳等有形市場外，我國應(yīng)該加強政府采購電子貿(mào)易系統(tǒng)的建設(shè)。這一系統(tǒng)是目前國際比較流行的利用計算機網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政府采購信息，并進行網(wǎng)上交易的一種現(xiàn)代化采購方式。建立和使用這一電子貿(mào)易系統(tǒng)，可以打破時間和空間的限制，節(jié)省時間、節(jié)省人力、減少費用，還可以實現(xiàn)無紙化辦公，節(jié)約大量的紙張費用。同時，進行電子貿(mào)易，可以是我國的政府采購工作與國際接軌，提高國際競爭力。

6、配套改革政府的采購制度是現(xiàn)行采購管理方式的轉(zhuǎn)變和延伸，他的實施需要相應(yīng)的內(nèi)部和外部條件，因此，需要一系列的配套改革：

第一，改革預(yù)算監(jiān)督。實行政府采購制度后，財政監(jiān)督將由價值形態(tài)像實物形態(tài)延伸，這就要求財政部門干部既要懂政策，有要懂得基本商品和服務(wù)的知識。只有這樣才能做到真正的監(jiān)督。

第二，改革現(xiàn)行行政和事業(yè)單位會計管理體系和具體操作方法?，F(xiàn)行的行政和事業(yè)單位會計管理體系和具體的操作方法，是按國家的機構(gòu)設(shè)置、運行機制和經(jīng)費領(lǐng)報關(guān)系確定的，一般分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位三種。這些構(gòu)成了各級政府會計核算網(wǎng)絡(luò)。每年預(yù)算一經(jīng)批準，財政部門即按預(yù)算和各個單位的用款進度層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了后，又層層上報使用情況，匯編決算。

實行政府采購制度后，財政部門可以不再簡單按預(yù)算撥付經(jīng)費，而是按批準的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付采購資金。由于采購支出采取直接付款形式，支出的結(jié)算也不需要再層層上報，財政總會計可以按支出的數(shù)據(jù)直接辦理決算。但是，在執(zhí)行政府采購制度的開始階段和今后相當?shù)囊欢螘r間內(nèi)，各個單位預(yù)算支出中的一部分，如設(shè)備購置等，可以按合同金額通過直接付款方式實現(xiàn)；另一部分，如人員工資等，仍將由各個部門辦理。這樣，客觀上將長期并存預(yù)算經(jīng)費的層層下?lián)芎椭苯又Ц秲煞N方式。依據(jù)這一現(xiàn)狀，行政事業(yè)單位的會計制度，在不改變現(xiàn)行核算方式的前提下，要明確允許直接支付方式并規(guī)范核算的具體方法。財政預(yù)算總會計賬戶也要做相應(yīng)的調(diào)整，要開設(shè)一個專門的賬戶，用于核算各個部門（單位）經(jīng)核準用于政府采購的支出預(yù)算。

第三，完善國家的金庫制度。實行政府采購制度后，在國家金庫管理的有關(guān)辦法中，應(yīng)該明確允許財政辦理直接撥款的方式，并制定相應(yīng)的具體操作方法。這種方式與正在探索、改革的國庫集中支付管理方式是一直的。

7、政府采購工作涉及財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、預(yù)（決）算、招投標、建筑、科技、法律、技術(shù)監(jiān)督等各個方面的工作，任何一個人都不可能成為一位全面的人才，要出色完成政府的采購工作，必須有各個方面專家的協(xié)助。為了隨時能得到專家的幫助，就應(yīng)該建立專家?guī)欤詡潆S時抽用。要擁有足夠數(shù)量的專家，就需要通過一些國際、國內(nèi)交流活動，有針對性的開展培訓(xùn)活動，培養(yǎng)出色的政府采購管理人員和專業(yè)人員。

8、公開、公平、公正原則與效率原則是我國政府采購市場具有生機活力和創(chuàng)新機制的根本特征，是確保經(jīng)濟可持續(xù)增長和就業(yè)機會增加的關(guān)鍵。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國要根據(jù)財政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的要求，合理的擴大政府的采購范圍和規(guī)模，編制政府采購預(yù)算和計劃，在招投標中和評標中體現(xiàn)“三公原則”把好采購合同簽定、執(zhí)行和驗收以及資金的支付環(huán)節(jié)，重視政府的民生采購，合理發(fā)揮政府采購對于平衡社會總供求的作用，大力支持對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府的采購，并穩(wěn)步實現(xiàn)政府采購的對外開放。

參考文獻

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[2]李鳴：《公共采辦研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年

[3]馬海濤，姜媛華：《政府采購管理》，北京大學(xué)出版社，2008年

作者簡介

王媛，中共天津市委黨校，經(jīng)濟學(xué)教研部，副教授，南開大學(xué)經(jīng)濟系本科畢業(yè)，學(xué)士學(xué)位，研究方向：宏觀經(jīng)濟學(xué)。