美國副總統外交地位的歷史性變遷

趙敏

摘 要：二戰后隨著美國世界義務以及總統身體健康隱患的增多，整個美國社會，包括總統在內都加大了對副總統的關注，副總統逐漸改變了其在美國政治領域中無足輕重的地位。但改變并不意味著副總統地位的顯著提高，由于缺乏憲法授權，副總統權力的擴大始終只能依托于總統意愿。

關鍵詞：總統；副總統；外交地位

在美國政治體制中，總統的重要地位不言而喻。而相較之下，美國副總統雖然是第二號行政首腦，但其境遇卻與總統迥然不同。

美國歷史上的第一位副總統約翰·亞當斯在給妻子的信中將副總統描述成為“人類創造力和想象力所能設計出的最無意義的職位。”根據美國憲法，副總統雖然是總統的第一繼任人選，同時還兼任參議院議長，但卻又規定其在議會內只能管理規程事務，而不能提出議案或參與辯論。其表決權只能在議會出現僵局時行使，但事實上，隨著美國國土面積增加，參議院規模擴大，達成僵局的可能一直在減少，加之此后黨派制度不斷發展，參議院的實權基本掌握在多數黨手中，副總統幾乎沒有什么影響力。

而反差最大的則是政府內部對副總統空缺不甚關心的態度。在1967年憲法第25條修正案出臺之前， 副總統繼任總統后，其遺缺應如何遞補，憲法并沒有規定，亦無類似案例可循。所以一直以來當副總統缺位時，都是任由其虛懸，直到下次大選選出為止，這直接導致了“在美國立國的短短幾百年時間內，行政中樞竟有十六位副總統缺位，其時間長達三十八年。”

副總統與總統雖然都是民選，但遭遇卻是如此不同，難免令人唏噓。不過，在二戰以后，副總統這種尷尬的地位似乎正在發生著某種改變，尤其是小布什政府時期副總統切尼的出現，更加印證了這一推測。

所謂“冰凍三尺，非一日之寒”，在二戰后的短短幾十年時間內，切尼就成功地改變了人們對副總統的傳統認知，其中固然有他個人因素，但前人的努力也同樣不可抹滅。根據學者研究，實際上，自20世紀50年代以來，美國副總統就越來越多地參與到外交政策的制定與實施中。其中表現突出是以下5位副總統，分別是：尼克松、蒙代爾、（老）布什、奎爾和戈爾。

有評論家指出，尼克松是“第一個‘現代化的副總統”，他把副總統“從一個‘什么都不做的位置提升到了一個具有高知名度，并且肩負一些實質性責任的地位”。在尼克松任內，他不僅明確了副總統辦公室的職權，還要求給予副總統對等的信息匯報渠道。此外，他還獲得了艾森豪威爾的允許，在其缺席的情況可以代為主持國家安全委員會以及內閣會議。

卡特政府時期的副總統蒙代爾，他在獲取核武器第二控制權的同時，還逐漸固定了副總統的班子，副總統們第一次有了自己的顧問班子。在某些學者看來，蒙代爾不僅是推動副總統地位提高的關鍵人物，還給其繼任者留下了三大遺產：第一，是其已獲得的權力；第二，則是由于他的出色工作，讓人們對于副總統的工作有了更多的期待；第三，他創造了副總統工作模式。在卡特政府任內，蒙代爾充當了總統的全方位顧問。

而布什的副總統政績則更令人矚目。他豐富的從政經驗及勝任各種使命的能力，使他在里根的行政班子中享有很大的發言權。他不僅參加總統每周舉行的核心內閣會議，并出席總統每天召集的國家安全匯報會，還擔任了國家安全委員會危機處理小組主席一職，負責分析和處理國際上重大的外交和安全事件。

奎爾作為老布什總統的副總統，其外交表現雖不十分搶眼，但也著實發揮了不可取代的作用。美國學者肯格爾認為，奎爾在海灣危機中基本扮演了4重身份，分別是：政府發言人、使者、國會聯絡人和諫言者。然而，最突出的還是他在拉丁美洲的活動。奎爾曾自詡是政府內部對拉美事務最積極的人，絲毫沒有夸張。在海灣戰爭期間，他成功說服了委內瑞拉增產石油，并敦促巴西和阿根廷停止向伊拉克轉移導彈技術。

戈爾的影響力更不用廢言。他在1993年與俄羅斯總理簽署了建立共同合作委員會的協議，以促進美蘇在涉及軍事、科技、經濟等諸多領域開展交流，他本人更是因此而成為美國歷史上第一個與外國訂立重大雙邊協議的副總統。另外，他還對哈薩克斯坦以及烏克蘭進行了許多游說活動，換取了兩國在核安全問題上對美國的支持，放棄了其所擁有的核武庫。

總而言之，在上述五位副總統的共同努力下，副總統在外交政策中的角色扮演得到了顯著改善，從一個被動接受結果的虛職逐漸蛻變成為參與決策過程中的重要人物。此后，隨著切尼的上臺，該趨勢更為明顯。

然而，不論后來的切尼擁有多大權勢，副總統職權的擴大并不是一蹴而就，而是存在著一個相對較為堅實的歷史積累過程。從以前不被重視，到戰后一步一步奠定自己的位置，副總統走過的是一段不平凡的旅程。

首先，與副總統的個人能力及其積極進取的態度密切相關。多數人選擇接受副總統的職位，有很大一部分原因就是希望將這一職位當做跳板，為自己將來的總統競選營造先機。為了實現這一目標，便要利用機會展現自己的實力，力求在做出政績的同時，賺取足夠的政治資本，以獲取黨派內部的支持以及選民的信任。資料顯示“美國近期11位副總統中有7位后來被提名為總統候選人。”

其次，由于歷屆副總統均在政府內部發揮了相當的作用，故而增加了社會大眾以及總統對副總統的期待。憑借其12年的參議院從政經驗，蒙代爾不僅在內政上給予了卡特幫助，而且在外交事務上，也充當了總統的高級顧問。利用自己獨立的助手班子，蒙代爾積極參與外交政策的制定，并經常以總統特使的身份進行出訪，活躍于世界舞臺。蒙代爾的任期第一次讓副總統成了行政分支的中心人物，而他所留下的巨大聲望更是惠及此后的諸位副總統。

再次，則是美國自身國力以及世界局勢的變化，給副總統職權擴大帶來了機遇。二戰及隨后爆發的冷戰，迫使美國放棄了以往的孤立主義政策，更積極投身于國際事務。總統不得不在處理眾多內政事務的同時，更加關注于外交和國際安全問題。然而總統個人精力始終有限，為了兼顧健康與職責，總統只能選擇下放部分權力。

最后，還必須要看到總統意愿在副總統職權擴大方面所起到的巨大推動作用。美國國際事務的增多，讓總統意識到外交的重要性，但同時內政又是其不能放棄的部分，所以要采取下放部分權力的方法來減少總統的負擔。但客觀需要并不意味著總統一定會順勢而為，只有在總統有意愿為副總統打開方便之門的情況下，副總統職權擴大才有可能發生，因為憲法并沒有明確授權副總統行政權力。

羅斯福與杜魯門之間不愉快的合作關系，與羅斯福的執政風格有著很大關聯。以外交決策為例，出于戰時的特殊需要，羅斯福有意地控制了情報的來源和走向，這樣雖不利于政府外交班底的構建，但確實有利于將外交權力集中于總統一人手中。不過也正因為此，導致了美國外交在其逝世后遭遇了一次兵荒馬亂。副總統倉促繼任為總統，而前任總統又不愿與他人分享外交權，從而使得杜魯門對外交事務極度陌生，以至于其在赴波茨坦時，竟沒有從羅斯福口中獲得任何信息。對此，羅斯福要負上很大的責任。

而與上相反，在艾森豪威爾-尼克松、卡特-蒙代爾、里根-布什、布什-奎爾以及克林頓-戈爾的相互關系中，總統是有意愿與副總統分享權力的。例如，里根之所以要求布什主持危機管理小組，其目的就是不希望自己的副總統成為政府的“擺設”；卡特則從一開始就有意愿提升副總統辦公室的地位，他不僅將白宮西翼給了蒙代爾，而且還要求其下屬盡量滿足蒙代爾的要求。

故簡言之，在副總統職權擴大的過程中，除美國國際義務增多，總統不能做到面面俱到這一客觀原因之外，一方面需要歷屆副總統自身的能力，另一方面則需要總統的配合，取決于總統是否有意愿下放部分權力。

然而，在副總統盡量爭取表現機會與總統下放權力中間實際上還存在著一個誤差的可能，即：即便總統有意愿與人分享權力，但其所選擇的對象也并不一定是副總統。那么副總統究竟是如何從眾多競爭對手中脫穎而出，并實現自身地位提升的，則是接下來將要討論的重點。

自20世紀初以來，特別是一戰以后，美國就有跡象要放棄一直以來所堅持的孤立主義，走向世界。從“威爾遜主義”到羅斯福的世界藍圖，再到杜魯門主義，美國不斷地肩負起更多的世界責任，美國總統因此一躍成為特別重要的職位。在內政和外交的雙重壓力下，下放權力成了美國總統的必然之選。副總統的脫穎而出，雖出人意料，卻也在情理之中。

副總統雖是第二號行政首腦，但憲法卻并沒有賦予其相應的行政職權。在有精力和空閑的情況下，可以適當分擔部分總統職責；加之，其在參議院的特殊地位，還能夠充當總統的國會聯絡人，以協調行政分支與立法分支的分歧。

自羅斯福總統以來，總統便掌握了挑選副總統人選的主動權，副總統與總統之間的互動關系有所改善，而在此之前，副總統的挑選基本由黨派老板進行。

1803年國會頒布憲法第12條修正案，宣布總統與副總統分開進行選舉，此舉雖旨在避免政治家的惡性競爭，但卻進一步削弱了副總統的重要性。因為根據該法案，對副總統實際上已再無德行和才能上的要求，故隨著兩黨制的不斷發展，兩黨為了保證本黨能夠獲得選舉，悄然改變了挑選副總統的標準。美國是個多元文化并存的社會，故為了彌補總統候選人對某些選民吸引力不足的缺點，黨派后臺老板一般會在選擇副總統候選人時進行一個戰略平衡，即被提名副總統的人要能夠安撫那些對總統提名最不滿意的地區和派別。由此便產生了很多類似北-南配、死硬派-進步主義者配的情況，進一步加劇了總統與副總統之間的摩擦。兩者更多的是競選伙伴，而絕非最佳的執政伙伴。

這種情況一直持續20世紀40年代。當時羅斯福對其保守的副總統加納日益不滿，并于1940年以退出總統大選相要挾，要求黨派大會同意他所指定的候選人華萊士。雖然黨內元老們并不看好自由派的華萊士，但最終還是選擇了妥協。自此，總統親自挑選副總統的習慣就保持了下來，同時也為副總統地位的崛起奠定了基礎。因為作為總統自己挑選的人，在通常情況下還是能夠獲得信任的，否則便是給自己添堵；而且隨著人們對副總統辦公室的期待越來越大以及大眾媒體的持續發展，總統也意識到在挑選副總統時，必須注重對方的能力以及忠誠——即是否能夠貫徹離職總統政策的能力，以提高政府行政效率，減少摩擦。約爾·戈爾茨坦指出：當總統和副總統在個性和政治上都能協調一致，總統也相信副總統具有政府所需要的才干，那么總統最有可能給這位副總統分配職責。

故簡單來說，在總統與副總統之間大致走過了一個由競選伙伴到執政伙伴的過程。隨著兩人關系的日益緊密，在總統不堪重負之時，自可以將部分權力授予副總統。因此，副總統從行政分支中一個不受重視的職位，搖身一變而成為總統身邊重要的顧問人員，實際上并不是一件簡單的事情，它需要天時、地利以及人和三個方面的配合。

所謂天時，即二戰后美國擔負的國際義務增多，總統無法在處理國際事務的同時，兼理國內事務。所謂地利，即美國國民在經歷羅斯福逝世、艾森豪威爾突發疾病以及肯尼迪突遭暗殺的情況下，對副總統職位關注的增多。所謂人和，即副總統個人的積極進取與總統下方權力的意愿實現了對接。自從總統掌握了副總統的選擇權，兩者間的互信度便有了顯著地提高。

只有在三個條件兼備的情況下，副總統的地位才會有所提高，但由于這種提高是依托于總統意愿的，總統只是順應了時勢的要求，調整了政府的組織結構。假若失去了總統的推動，副總統仍只會是第一號候補人員。故憲法授權才是副總統地位提升的最終依歸。

參考文獻

[1]Joel K.Goldstein. ‘The Rising Power of Modern Vice Presidency .Presidential Studies Quarterly， Vol. 38， No. 3 （September 2008）， p.374.

[2]胡述兆.輪憲法修正案第25條的立法意旨[J].新余高專學報，2008，1。

[3]Paul Kengor. ‘The vice president，Secretary of State，and Foreign Policy .Political Science Quarterly， Vol. 115， No. 2 （Summer， 2000）， pp. 175-199

[4]George S. Sirgiovanni. ‘Dumping the Vice President： An Historical Overview and Analysis .Presidential Studies Quarterly， Vol. 24， No. 4， Forming a Government （Fall， 1994）， p.775.

[5]Joel K.Goldstein. ‘The Rising Power of Modern Vice Presidency .Presidential Studies Quarterly， Vol. 38， No. 3 （September 2008）， p.380.

[6]Paul Kengor. ‘The vice president，Secretary of State，and Foreign Policy .Political Science Quarterly， Vol. 115， No. 2 （Summer， 2000）， p. 177.

[7]西德尼·M·米爾奇斯，邁克爾·尼爾森.美國總統制：起源與發展[M].上海：華東師范大學出版社，2008，461。

[8]Paul Kengor. ‘The vice president，Secretary of State，and Foreign Policy .Political Science Quarterly， Vol. 115， No. 2 （Summer， 2000）， p. 175.

[9]Ronald Reagan.Ronald Reagan：An American Life（New York：Simon & Schuster，1990），p.234.轉引自周琪.美國外交決策過程[M].北京：中國社會科學出版社，2011，58。

[10]Joel K.Goldstein. ‘The Rising Power of Modern Vice Presidency .Presidential Studies Quarterly， Vol. 38， No. 3 （September 2008）， p.377.

[11]戈爾茨坦：《現代美國副總統》，147-148頁。轉引自西德尼·M·米爾奇斯，邁克爾·尼爾森.美國總統制：起源與發展[M].上海：華東師范大學出版社，2008，462。