非再生能源研究與開發的法律問題研究

摘 要：非再生能源在現代社會發揮著越來越重要的作用，其對一國的經濟發展至關重要。然而，在資源嚴重匱乏的今天，非再生能源的數量正在逐漸減少，為此，我們必須對非再生能源的開發和利用進行研究，了解非再生能源的現狀、研究方面、開發現狀和方式、相應的法律法規等方面，在現有技術和法律的基礎上進行完善，提出合理的建議，開辟出一道非再生能源研究與利用的可持續道路。

關鍵詞：非再生能源；研究；開發；法律建議

1 國內外非再生能源的種類和現狀

非再生能源是指包括煤、石油、天然氣、礦物質等在內的資源。要想研究非再生能源首先必須了解國內外非再生能源的現狀。

1、國外。煤炭作為世界上最豐富的化石能源，其種類有硬煤、褐煤和泥煤。據了解，世界上的煤炭總儲量共有107539億噸，其中硬煤81300億噸，褐煤26229噸。擁有煤炭資源的國家大約有70個，包括中國、美國等。但是，世界上煤炭主要分布在北半球，其中，以亞洲和北美洲最為豐富，分別占全球地質儲量的58%和30%，歐洲僅占8%，南極洲數量極少。

石油在道路建設中起著決定性的作用，是國民經濟的動脈。據統計，世界常規石油最終可采儲量為4563億噸，非常規石油資源約為6000億～9795億噸，主要分布在中東、拉丁美洲、北美洲、西歐、非洲、東南亞和中國。其中亞洲的石油勘探儲量最為豐富，約占世界總儲量的67%。

天然氣作為清潔能源，對環境保護起著一定積極作用。世界上天然氣資源豐富，用途廣。其探明可儲備量達到175.08*1012m3。天然氣可采資源量主要分布在中東、前蘇聯和美洲地區，非洲和亞太地區天然氣資源比較匱乏。為此，世界天然氣貿易正逐步實現全球化。

2、國內。中國的煤炭資源相對于世界其它國家而言是比較豐富的，但由于中國人口眾多，人均擁有量較低。我國的煤炭資源預測地質儲量達45000億噸以上，累計探明儲量超過7000億噸，種類較多，但是其分布不平衡，西部地區較為豐富，南部則相對較少。

國內石油的儲量豐富，但由于技術和成本的制約，石油的開采率較低，其可開采資源只有140億噸至150億噸。中國工程院院士翟光明說，目前國內油氣產量增長速度不到1%，但國民經濟卻以8%的速度增長，到2020年，中國石油消費量至少會翻一番，將達到4.5～6.132億噸，這對國內石油的發展既是一種挑戰也是一種機遇。革新技術，提高開采率刻不容緩。

天然氣的利用與居民的日常生活密切聯系，起著不可替代的作用。目前，查閱相關資料顯示全國剩余天然氣可采儲量2.85*1012m3，年產量586*108m3。據美國《油氣雜志》資料，我國現有天然氣剩余可采儲量列世界第15位，產量列世界第13位，已有探明地質儲量還可開采48.8a，已經步入了世界天然氣大國的隊伍中。查資料顯示我國天然氣預計在2020年其探明地質儲量將超過10*1012m3，資源探明率為20%左右，天然氣產量將超過1000*108m3。

2 非再生能源的開發

非再生能源是重要的自然資源，其關乎到國民經濟的發展和國家綜合國力的提高。在利用非再生能源過程中，開發非再生能源是基礎。開發包括開發方式、主體和責任三個方面，下面筆者淺談這三個方面。

1.開發的方式。非再生能源的需求量越來越大，而其數量卻在逐漸減少，要想能源可持續利用，較好的開發方式尤為重要。在非再生能源之中煤炭與人們的生活聯系最為密切，此處僅以煤炭為例。在我國，煤炭資源分布不均勻，地質條件復雜決定了煤炭開采的難度，因此不斷地提高煤炭的開采的技術和方式才能對煤炭資源進行最大限度的利用。目前國內采煤的方式如下：對緩傾斜以及傾斜煤層，煤的厚度一般低于2.8m，應用的采煤方法是長壁采煤法；煤的厚度在2.8m到8m的，一般應用傾斜分層下行垮落的方法；煤的厚度超過了8m，應用的是傾斜分層水砂充填或者風力充填的方法。

采礦方法的進步和完善始終是采礦學科發展的主題，要不斷學習和借鑒國外先進的技術，研發屬于具有我國特色的一套安全、高效、綠色的工藝。使采礦與高新技術相聯系，提高采礦率。

2.開發的主體。

主體是一項法律行為中必不可缺的中心，其直接關系到某項行為的實施。只有明確了非再生能源開發的主體，才能很好的進行歸責。一國資源開發的主體由該國的法律予以明確規定。在我國，自然資源的所有權屬于國家或集體。但在實際中，國家或集體一般將自然資源交由企業、個體進行開發和利用，國家或集體起宏觀調控監督的作用。從國家到個體的層面上，確定了非再生資源開發的主體，一旦發生了礦難或其它的事故，可以及時有效的找到負責的主體，同時主體本身也應對國家和民眾負責。

3.開發的責任。隨著資源的利用，明確資源在利用的各環節中的責任至關重要，給究責帶來了方便，也為資源的健康利用提供了保障。在資源開發方面國家和私主體都負有一定的責任。從國家層面上來說，明確中央到地方各級部門對資源開發的管理與監督范圍，按照各級政府相關部門的職能進一步確定各部門在資源開發過程中的責任。從私主體來說，其取得資源的開采權就必須負有一定的責任。在開采過程中必然會對地質地貌、生態環境和周邊居民的生活造成一定影響，由此引發的環境污染問題和安全問題已經屢見不鮮，明確各環節的責任主體能有效的保護相關人的利益，并且對非再生能源而言是一種巨大的進步與保護。

3 研究與開發過程中存在的缺陷

非再生能源在研究與開發過程中由于制度的不完善、國情的決定性和技術的局限性等方面的限制不可避免的存在一些缺陷。從法律角度而言，我國學者正致力于完善相關的法律法規，確保能源在研究與開發過程中更順利與更可持續。通過以往經驗，在研究與開發過程中主要存在以下幾點缺陷。

1.資源的所有權歸屬形同虛設。我國《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”由此可見非再生能源的所有權屬于國家。但在實際中，由于國家本身具有的抽象性致使其不能真正意義上對資源所有權行使占有、使用、收益和處分的權利，因此往往需要將管理非再生能源的權利下放到國家的相關部門，有關部門進而將這種管理權私有化，把處分和開采利用的權利流轉給私主體，國家和政府有關部門則對其進行監督，導致了非再生能源所有權的形同虛設。我國法律對非再生能源所有權主體和內容規定的不明確，對不同級別組織行使權利的邊界沒有做出明確的界定，也導致了非再生能源所有者的形同虛設，由此造成了資源開發利用的低效率、能源的權屬關系模糊、資源不能進入市場進行有效流通等亟待解決的問題。

2.資源勘探程度低。勘探程度是指經過地質勘探工作后，對勘探區整個礦床的地質和技術特點所要求達到的研究詳細程度。也就是指對地質情況的了解和對地質變化的控制程度。我國非再生能源的勘探程度相比于美國、俄羅斯、印度等國而言是比較低的。例如，我國公布的煤炭探明儲量6400多億噸，但在這6400億噸中只有不到30%可以作為工業儲量，剩下的作為前景規劃使用，這就需要我國擁有高端的勘探技術來適應日益增長的非再生能源的需求。但實際工作中，由于技術的原因導致我國的資源勘探程度較低，只有世界水平的50%左右，在以后工作中，仍然要把提高勘探程度作為重要認務。

3.回采率低。回采率一般是指礦產被開采過之后進行第二次開采時的礦產所占總礦產的比例，意思是可采的礦產被開采過第二次開采時占總礦產的比例。我國的礦產資源的回采率較為低下。2004年，全國煤炭資源回采率專項檢查得到的數據顯示：2004年全國煤炭平均采區回采率為64%，平均礦井回采率為46%。2007年，我國煤礦平均資源回收率為30%，而美國、澳大利亞、德國、加拿大等發達國家，煤炭資源總體回收率能達到60%至70%。國內，一般來說大型煤礦的回采率比小型煤礦的回采率要高，這是由于大型煤礦的技術設備都比小型煤礦要好。此外國內西部地區的煤炭的回采率要比東部的回采率低，這是由于地理位置的懸殊和地質條件的不同，導致了回采率低的關鍵。

立足于我國國情和地質條件的現實情況下 ，煤炭的回采率低下有自然原因也有國家原因。自然原因包括地理位置、地質條件、氣候等方面，造成了開采煤炭過程中的困境。很多時候開采方為了節約成本而不再對資源進行第二次開采，導致回采率低并且浪費嚴重。在國家監管方面也存在一些問題，開采權有企業或者私主體進行，國家各級有關部門負責監督，但不排除一些腐敗現象，例如官商勾結等，造成資源的浪費和回采率低。為了提高回采率，仍需要在法制方面做出一些更為具體的規定，保障資源的優利用。

4.監督管理難。 我國資源管理職能由各個部門各自管理，缺乏統一的管理部門。在利益發生沖突時，各個部門之間為了維護各自的利益可能會相互之間對立，對于管理部分會出現疏忽大意、睜一只眼閉一只眼等情況。其次，有些管理部門會出現越權行為。對于那些法律沒有明文規定該由誰管理的部分，有些部門由于利益的驅使將會進行管理和掌控，極有可能會帶來腐敗現象，給資源的配置、利用、生態環境等方面都會帶來影響。當中央管理部門對地方企業進行監管時，地方政府從地方利益的角度出發將會與企業聯手抵制中央部門的監管，給監管帶來困難。各個地方政府對資源的管理各不相同，缺乏系統性，給省級及以上的管理部門帶來了難度，不排除有關部門為了減少麻煩而對不少企業疏于監管或者只是走個過場的行為，以此造成資源的嚴重浪費和環境的破壞。加強監督管理至關重要。

5.后續治理難。非再生能源在研究與開采過程中無可厚非的會對環境造成危害。全球變暖、海平面上升、冰山融化等一系列問題無不表明全球的環境在惡化，利用能源的同時會給環境造成一定的影響。 其帶來的環境污染治理起來一般需要大量的資金和時間支持。地球有其自身的承載力和自凈能力，一旦超過其承載力則治理起來比較困難。就我國而言，對于資源造成的污染的后續治理是不容易的，我國沒有良好的技術和科學治理污染境況，也沒有發達國家那樣的設備和人才防范污染的發生。非再生資源的后續治理是一大難題，仍然需要我們投入大量的人力、物力、財力去治理，保護我們生存地球的生態平衡與健康。

4 爭對缺陷提出的法律建議

任何一個國家都需要有健全的法律體制來保障國家各項活動的進行，做到有法可依，執法必嚴，方能達到秩序的統一性。在非再生能源領域也應該建立健全相關的法律法規來規范相關的活動，使資源所有權明確、資源利用率最大化、環境污染最小化等等。目前我國出臺了相關的單行法例如《煤炭法》有相關方面的規定，但尚未出臺規制非再生能源的統一法律，其中像《石油法》等相關的單行法也亟需出臺來彌補立法上的空白，筆者就從以下幾個方面提出法律方面的建議。

1.完善非再生能源立法體系上的不足。首先，在非再生能源領域內，我國尚未出臺規制行為活動的基本法則，略有涉及的只有《自然資源法通則》，所以我國亟需制定一部非再生能源方面的基本法則，對于能源的所有權、管理、勘探程度、回采率、環境保護等方面作出基本的規定，保護非再生能源的開采、利用和生態環境。其次，一些單行法的制定必不可少。

2.增添規范性內容。法律意義上而言，規范性質的內容同樣對行為主體的行為活動具有約束力。行政機關在頒發許可證時，一定要對申請主體和申請對象進行考察，對可能造成的社會問題和環境問題進行比較，在管理方面做到一絲不茍，堅決杜絕開采企業主體與行政機關勾結，作出有損能源和生態環境的事。

3.建立健全相關的法律機制。

（1）建立公平的獎懲機制。獎懲機制對能源的發展具有促進作用，對待積極的行為給予獎勵，對待錯誤的行為予以懲治，做到平等對待。獎懲的程度要強，使各主體在行為過程中不敢隨意的犯錯誤，彼此之間為做到最好有一定的競爭效果，使資源的利用和開采減少不必要的浪費，保護了生態環境。

（2）建立評估制度。對某項非再生能源進行開采利用前一定要對其進行評估，使其各項指標都達到法律規定的標準時才予以開采。定期進行評估為國家政策、綜合決策、能源的保護、開發、利用都提供了基礎性的數據，并依據這些數據對能源進行檢測，提高其開采過程中的效率。在第二次開采時，也依據這些數據，在技術設備支持的情況下，使資源的回采率達到一定的高度，節約了資源，杜絕了資源的浪費。

（3）建立資源環境污染影響評價機制。能源的后續治理是當今環境治理領域內的一大難題，能源對土地、水、大氣造成的危害非常惡劣。參照我國現行的《環境保護法》對環境影響評價機制的做法，對資源環境污染作出評價，并以此制定出獨屬于非再生能源范圍內的環境保護法。對非再生能源造成的危害及其治理方法以及懲治都作出具體的規定，切實保護好環境，深入貫徹可持續發展的基本理念，實現資源的健康利用。

總之，對于非再生能源領域內的各種問題還仍然需要我們去發現，去解決。對于開采和研究過程中遇到的各種問題需要積極對待，努力解決達到世界先進水平，同時也需要制定出更加完備的法律法規來保障其實施。

注釋

[1]施偉 李敏《關于煤炭開采的采煤技術和采煤方法的研究》

[2]孟拉安《我國煤炭資源勘探程度及開發問題的探討（摘要）》

[3]趙志強 高洋 汪昕 呂亞偉《我國煤炭資源開采回采率問題研究》 載 《煤礦現代化》 2011年第1期

參考文獻

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作者簡介

歐陽玲玲（1993-），安徽滁州，本科，學生，研究方向：法學。