公共圖書館法人治理結構研究

祁晶晶

摘 要：黨的十八屆三中全會后文化體制不斷深入，在此基礎上公共圖書館也在不斷地改革、創新。公共圖書館法人治理結構作為文化事業單位體制改革一個重要方面，在改革的過程中不斷轉型，力求改變原有的機構漏洞，在管理上、組織結構上有了很大突破，也取得了階段性的成果。但從公共圖書館法人治理結構的長遠發展來看，在公共圖書館改革的過程中還存在著諸多問題，本文將從公共圖書館法人治理結構出發，分析現存公共圖書館法人治理結構存在的主要問題，并對未來的公共圖書館的改革提出改進措施。

關鍵詞：公共圖書館；改革；法人治理；結構

目前，我國在經濟體制的改革不斷深入的同時，取得了豐碩成果。文化體制的改革也已拉開序幕，特別是在黨的十八屆三中全會后，將文化體制改革作為改革的重要內容，并強調了文化體制機制創新的重要性，其中要建立、健全法人治理結構機制，建立強有力的領導體系和監督機制。公共圖書館作為文化事業單位中重要的組成部分，建立法人治理結構是極為重要的，也是公共圖書館發展過程中的必經之路。

1 法人治理的概念及特征

從廣義上講，具有民事行為能力的個人或組織就是法人。按照《民法通則》中的規定，法人必須具備能夠承擔一定的民事義務的能力，同時享有相應的民事權利。從狹義上講，法人又分為企業法人和非企業法人。是從企業的性質以及企業的職能上來區分的，是否以營利為目的、是否具有政府職能以服務于社會為目的。例如，公共圖書館、博物院、科技館等都屬于非企業法人。

法人含義的不同，使得法人治理上也存在差別。非企業性質的法人治理是近年來興起的，經過學界的不斷總結研究，我國的非企業性質的法人治理存在著兩種傾向：一是借鑒了企業法人的管理方式。特別是在所有權與管理權上體現的較為明顯，往往采取相分離的管理方式。另外，也引入了公司管理制度中的策劃、決策、監督、執行等機制，提升了管理效率。二是在管理上摒棄了傳統的行政命令式管理，加強了自主管理體制。傳統的非企業性質的法人治理主要聽從上級命令、上傳下達，缺少靈活多變的自主權，機構呆板、積極性不強。自主管理就是要改變傳統管理上的不足，最大限度的調動各方面力量進行有效管理。總之，法人治理是企、事業單位改革的必經之路。隨著經濟的發展，法人治理在企業發展中逐步完善，在事業單位中如公共圖書館的建設也要不斷的改革制度、調整改革措施，以促進公共圖書館法人治理的健全。

2 公共圖書館法人治理結構

公共圖書館法人治理結構是指法人治理在公共圖書館管理中的應用，是為了實現公共圖書館的自主管理能力的一個重要舉措。主要分為內部治理結構和外部治理結構兩個方面。外部治理機構主要體現在與政府部門、社會力量等的合作上。政府部門通過財政撥款等方式為圖書館的建設提供資金支持，社會力量重要發揮著協調、合作、監督的作用。

3 公共圖書館法人治理結構的現狀分析

建立、健全公共圖書館法人治理結構必須從公共圖書館的現狀出發，總結以往在公共圖書館法人治理結構上的經驗，以及分析現階段存在的問題，以促進法人治理在公共圖書館中穩健、有序發展。

3.1 公共圖書館法人治理結構取得的成績

1.管理模式的創新，使圖書館的管理機制更有效

圖書館的法人治理所遵循的是“政事分開、管辦分離”的理念，這一理念的提出使得圖書館管理的靈活性提高，另外，與讀者的關系也更加密切。不僅如此，公共圖書館法人治理結構中成立的理事會、管理層等以及各部門的職責普遍細化，問責制度也更加明確。如管理層需對理事會負責、各職能部門需向理事會匯報工作等。通過完善工作流程與問責制度，豐富多樣的互動式活動也相應展開。回訪、座談會的形式受到了廣大讀者的好評，為公共圖書館贏得了贊譽[1]。

2.新制度下，員工的主人翁意識增強

新體制之下，公共圖書館的人事制度也相繼得到改革。用人機制更加靈活，考核體制更加注重能力。在考核淘汰制之下，員工不在處于被動，而是主動提升自己的能力。另外，考核的內容更靈活、更側重于服務。打破了傳統的“鐵飯碗”觀念，樹立了“以人為本、服務至上”的理念，真正做到了人盡其才，物盡取用的目標。

3.新管理制度之下，社會的參與率提高

公共圖書館作為社會服務體系中的一部分，應以服務于廣大人民群眾為宗旨開展各項服務于普通大眾的活動。新體制之下，各種各樣百姓喜聞樂見的活動相繼開展，如“以書會友”、“農民工維權講座”、“第二技能課堂”等“接地氣”活動的開展即豐富了廣大群眾的生活，也發揮了公共圖書館應有的作用。是新形勢之下公共圖書館法人治理機構作用的具體體現[2]。

3.2 公共圖書館法人治理結構中所存在的問題

1.法律體制不完善

法律是改革實施的有力保障。公共圖書館法人治理結構也需要法律的保障，更需要一部專門法來保障，而在我國目前公共圖書館有專門的規章制度的，只在一些個別城市如北京、深圳等地。另外，這些規章制度在實施的過程中也存在著諸多問題。第二，缺少全國性質的公共圖書館法是當前的主要問題。總之，無論是地方性的法律還是全國性的圖書館法，都需要一個強有力的支撐和保障，這樣改革才能健康有序的進行[3]。

2.圖書館區域選擇的不合理，難以實現資源的優勢互補

公共圖書館的設置應和該區域的人口密度、人口分布、區域位置密切相關，在設置上應考慮諸多因素進行合理的安排。在現階段公共圖書館法人治理上就存在著此類問題。圖書館法人管理是在一定的區域內的，圖書館區域位置選擇的不合理（過于密集或是過于分散）會影響到法人治理的效果，最終不能達到資源優勢互補的作用[4]。

3.法人權利的難以落實

改革公共圖書館的管理體制落實法人治理結構是關鍵，也是調整政府與公共圖書館關系的重要環節。落實法人治理結構就是要改變舊體制中政事部分、管辦一體的特點從而加強圖書館自身的自主權建設。但源于舊體制的根深蒂固，在改革中阻力重重。如委任制、上級一手抓、權利不下放、人事制度的管理上存在諸多問題，使得公共圖書館的法人治理的權利難以落實，進而阻礙了圖書館管理體制的改革。

4.圖書館行業協會的力量不足

行業協會是規范行業秩序，促進行業健康發展的有力保障。就圖書館行業來講，在我國缺少具有全國性質的圖書館行業協會，大多都是以地方性質的行業協會出現的，而這些地方性質的圖書館行業協會，都是以政府財政撥款，政府派遣的形式出現的，難以體現出行業本身的意愿和發展意向。現存的圖書館行業協會往往失去了獨立性和自我的規范意識[5]。

5.圖書館工作人員身份的轉化意識不強

在相關制度建設不到位的影響下，公共圖書館工作人員的身份轉化意識不強，由于許多制度的“官辦”色彩較為濃厚，如人事制度、薪酬制度、福利制度等，使圖書館的管理層以及職工的管理難以脫離舊有的身份色彩而忽略了雇傭關系的存在，進而影響到了工作的發揮。

6.監管機制的不全面

公共圖書館的監督管理體制中主要是來自于自身的監管，監管力度不強、效果不明顯的現象屢見不鮮。主要是由于內部監管存在沒有約束力和威懾力，在權利的分配上決策層與執行層的權力凌駕于監管層之上，使得監管層的實際監管能力下降。另外，雖有政府的監管但也有不到位之處。監管的不力影響到了改革的整體效果，也是需要改革的一個重要方面[6]。

4 完善公共圖書館法人治理結構的措施

4.1 建立健全圖書館法律體系，提供法律保障

針對我國公共圖書館法人治理結構中所存在的法律、法規問題。首先，要加強立法建設，要盡快出臺適用于公共圖書館的全國性的圖書館法，要借鑒他國在圖書館法人治理上的經驗，以及完備的法律體系，為我國的公共圖書館在法人治理結構上提供立法保障和法律依據。其次，作為地方性圖書館也應結合自身的條件、歷史背景，總結以往在圖書館法人治理上的經驗、出臺切實可行的規章制度。

4.2 深化制度改革，建立科學的管理模式

圖書館區域選擇的不合理、公共圖書館法人自主權的難以落實以及圖書館工作人員身份的轉化意識不強，都是公共圖書館的改革不夠深入，管理不夠科學導致的。要確保建立科學的公共圖書館法人治理結構，首先應確保公共圖書館的管理權在法人，要弱化政府職能，整合改革圖書館的現有資源，促進圖書館工作人員的合理流動，使其在用人機制上更加的靈活多變，同時還要改革人事制度、薪資制度以及福利制度，逐步轉化公共圖書館工作人員的管理觀念。在人事制度上，委任制要逐步的向聘用制轉換；薪資制度上，要在最低工資保障的基礎上，提高績效工資的所占比例，加強激勵機制的建立；在福利制度上，要與社會保障相接軌，旨在于完善社保體制。只有完善各項制度，加強公共圖書館的自主管理能力，才能真正實現政事分開、管辦分離的法人治理結構[7]。

4.3 堅持黨的領導

黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，公共圖書館的性質是服務于社會的公益性機構，改革的目的也是提高對公眾的服務質量，提高人民的生活質量。從根本上講，目的是一致的。所以，要以黨的路線為根本路線，以黨的方向為前進的始終方向，要不斷提升服務質量，培養員工的服務意識，加強對圖書館領帶者的先進性教育，保證圖書館領導者的管理工作與黨的前進方向高度一致[8]。

4.4 加強監督管理機制建設

公共圖書館的法人治理除了需要改革現有的管理體制，建立科學的管理體制，同時也應建立強有力的監督機制。公共圖書館要改變原有的被動、封閉，要走向主動、開放的管理體制，改革監督機制也是必經之路也是必經之路，必須調動社會個階層力量加強監督。首先，要充分利用政府的強制性力量。政府力量是不可忽視的強有力保障。其次，要完善內部監督機制。主要是來自于理事會的監督，在問責制之下，來自于理事會的監督作用是監督的一個重要方面。最后，就是社會的監督。體現在讀者對圖書館的監督以及來自于各階層人民的監督。這是監督機制透明化、大眾化、客觀化的重要條件，也是建立公正、透明的監督機制的重要組成部分。

5 公共圖書館法人治理結構的組建

5.1 理事會的組建

圖書館法人治理結構的組建首先要建立理事會。理事會是公共圖書館法人治理的決策機構，也是核心機構。理事會政府與社會之間溝通的橋梁機構，在圖書館的日常工作管理中起著至關重要的作用，主要負責圖書館的財務、人事任免的制定，以及圖書館的戰略發展規劃，一般由社會人士或者民間組織組成，能夠代表政府以及社會的意見[9]。

5.2 圖書館法人章程的制定

圖書館法人章程是為規范圖書館法人治理的綱領性文件，對圖書館的管理人員以及理事會都具有一定的約束力。圖書館的各級管理人員，都應在法人章程的規范下做到自覺、自律。但法人章程的制定、修改等也需理事會和相關部門的審核方能生效。

5.3 公共圖書館執行機構的組建

決策機構的組建與之相配套的執行機構也應建立。管理層就是圖書館法人治理結構的執行機構，管理層是圖書館理事會具體職責的細化，并受理事會的監督，在日常的人事任免以及理事會人員的提名上都具有重要的作用。管理層的組成人員基本都是按干部管理權限任命的。

6 結束語

綜上所述，公共圖書館的改革作為文化單位體制改革的一個重要方面，法人治理結構建設是公共圖書館建設的必經之路。公共圖書館法人治理結構建設需要不斷的更新問題和理念提升管理的自主權，在改革制度的同時也應加強對員工的身份定位的轉換，要樹立科學的改革理念，在改革的問題中尋找答案，堅持黨的領導方向不變，正確的處理好內部治理結構和外部治理結構的問題，都是公共圖書館體制改革的重要方面。

參考文獻

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