行政監督體制對權力的影響研究

國防科技大學 陳燕鵬

一、關于行政監督

（一）行政監督的概念

行政監督即為相關行政機關自身或外界的諸多監督主體，依據國家相關法律法規，依法對行政機關及其所屬公務人員的相關行政行為的合法性、公平性等進行監察與督導的活動，監察和督導相關政府行政部門以及公務人員是否能夠依法履行職責、勤政廉潔。監督主體主要分成兩大主要力量，其既可以是立法機關、行政機關、司法機關、政黨等政治力量，也可以是社會團體、新聞媒體輿論等社會力量。隨著我國民主政治的繼續發展，依法治國的理念深入大眾，民眾對于利用法律武器維護自己的合法權益和自身權利的意識不斷增強。我國行政監督的相關概念也在隨著時代的發展不斷發生著變化。當前的行政監督注重以為外部為主的監察督導體系，如立法監督、政黨監督、新聞媒體與社會團體監督等。這樣可以有效避免權力濫用，打擊“燈下黑”和“保護傘”等行為。同時也可以讓行政監督體制恰當地行使納稅人所賦予的神圣權力。

（二）行政監督的特點

1.主體的多元性

第一，從政治方面來看，立法、司法機關對相關政府機關以及公務人員的檢查督導，屬于國家本身對于行政監督的民主化體現。第二，廣大民眾自身有參政議政的權利，可以對權力機關進行監察督導，屬于廣大民眾行使民主權利的體現。第三，民主黨派、無黨派人士、非政府組織、新聞媒體輿論、社會團體等通過自身合法手段與合法程序，對相關政府行政部門以及公務人員進行監察督導。

2.對象的特定性

監察督導的對象可以是國家各個級別的政府行政部門、機關以及其所屬的公務人員在實施行政管理活動時候的行政行為。

3.目標的確定性

行政監察的目標，主要是監察督導政府行政部門、機關以及其所屬的公務人員能否依照相關法律履行職能。

4.程序的法律性

行政督察就是監督主體通過合法手段與程序對監督客體的法律監督。因此，行政監督必須要有法可依，依法進行監督，在法律法規所作出的規定內對于各級政府部門及其公務人員進行監督的活動。由此看來，行政監督只有受到法律法規的保護，才會是有意義的活動，完備的法律法規和依照相應法律程序進行是行政督導得以進行的根本保障。

二、不同主體對政府部門的行政監督

（一）行政部門的內部行政監督

1.政府

根據《地方組織法》第四章的相關內容規定可知，各級政府部門受到所屬人民政府和政府領導的統一領導以及監督。人民政府要對各自相關政府部門制定的行政規范進行監察監督。此外除了對同一級別進行督導外，上一級別的人民政府對于下一級別的人民政府也能起到行政監督的作用。各級政府在組織行政監督的同時，要求相關部門與責任人整改行政監督中洞察到的錯誤與問題。除了本級和上級政府之外，人民政府中還設置有相應的可以行使行政監督權的部門或機關。

2.審計部門

根據《審計法》第三章的規定可知，審計部門對各級政府負有審計監督的責任，因此政府部門要受到審計部門的監督。如若政府部門的工作中有國家財政收入與支出，要受到審計部門的調查。

3.行政監察部門

在中華人民共和國成立之初，我國政務院以下至縣級以上的各級政府部門都設置了監察機構，即監察委員會，之后又更名為監察部，行政監察部門行使自身職能，開展工作，實施執法、廉政等方面的監察主要的依據是中華人民共和國《憲法》和《行政監察法》。根據《行政監察法》第15條與第16條的相關內容規定可知，上至國務院下至鄉鎮各級政府以及其所屬公務人員，均要受到行政監察部門的監察和督導。此外，為了避免“燈下黑”等現象，根據《行政監察法》第7條的相關內容規定可知，行政監察部門為雙重領導體制。但這種體制也存在著其自身的弊端，即上級部門難以對下級部門進行實際的領導，因此，體制改革勢在必行。2017年在北京等三地實施試點改革的一年之后，全國人民代表大會對監察部門與國監委進行了重組合并，以此來達到對國家所有公務人員行使公權力的全面覆蓋式監督。

（二）行政部門的外部行政監督

1.中國共產黨的行政監督

中國共產黨是我國唯一的執政黨，中國共產黨領導一切，因此，各級政府部門的行為必然要受到我黨的領導、監察和督導，黨委、紀委、黨組是我黨實行監察督導的主要機構。

黨委對各級政府部門中的中國共產黨員進行監督。2017年，中共中央印發了《中國共產黨巡視工作條例》的修訂版本，根據《中國共產黨巡視工作條例》第13條規定可知，省級和副省級城市政府的黨組領導班組、主要負責人以及相關人員均是中央巡視組的監督、巡察工作范圍內的對象。此外，省、市、縣各級政府部門也均要受到上級的監察和督導。《中國共產黨巡視工作條例》第2條規定要求市、縣對自身所管制的組織要實行監督。根據《中央巡視工作規劃》可知，規劃中提出要“深化市縣巡察，把利劍直插基層”①。由此可見，行政監督在未來對權力的管控只會愈發嚴格。

我黨為了監察、督導、調查、處置以及對行政政府部門中的公務人員和黨員進行紀律監督，還特別成立了各個級別的紀律檢查委員會與監察委員會聯合辦公的方式。根據《中國共產黨黨內監督條例》，其第28條規定可知，紀委派遣駐扎的紀檢組的任務是對被監督對象以及其成員的監督。在所有行政監督形式中，向政府部門派遣駐扎紀律檢查組是最常見的形式之一。

除此之外，黨組也是中國共產黨黨內的一個重要行政監督機構。根據《中國共產黨黨組工作條例（試行）》中的第11條、第13條、第14條規定可知，嚴格監察和督導領導人員、堅持黨風廉政建設，監督干部的廉潔從政成為重中之重，各級政府部門的領導干部及公務人員要受到黨組織乃至黨員群眾的監察督導。中國共產黨新黨章的第48條也明確了黨組要履行全面從嚴治黨的重大責任。由此可見，黨組對政府部門的行政監督和將權力關在籠子里的決心愈發堅決。

2.國家權力機關的行政監督

根據中華人民共和國《憲法》第2條、第67條，《地方組織法》第8條、第9條、第44條，以及《監督法》規定可知各級人民代表大會具有聽取和審查相關報告、行使罷免權、設置相關部門或機構、通過法律監督等手段對行政部門進行監察督導。根據《監督法》第五章的相關規定可知，人民代表大會常務委員會對政府部門發布的相關規章、命令等具有備案、撤銷等權利，人民代表大會常委會對各級政府部門進行檢查督導。然而現實中，很多情況是地方人民代表大會常委會備案市級政府部門的文件，對于組成政府的其他相關部門的文件不進行檢查督導。由此可知，人民代表大會常委會與相關政府部門之間的協調毫無緊密可言，人民代表大會常委會很難發現政府部門在行政行為中所存在的問題，即便發現，也難以及時采取措施，對相關政府部門進行嚴格的行政監督更無從談起。

3.國家司法機關的行政監督

司法機關,主要是指以中華人民共和國人民檢察院的各級檢察機關和以中華人民共和國人民法院為代表的各級審判機關。人民檢察院對相關政府部門進行監督，人民法院可對政府部門行使相關的審判權，檢察機關與審判機關從法律的視角出發，協力對各級政府及其所屬相關人員的行政行為進行行政監督，在一定意義和程度上，對企圖濫用權力的現象起到了威懾的作用，響應了將權力關進籠子里的號召。

從個體角度來看，各級政府中相關的工作人員，只要觸碰到了法律的紅線，勢必要接受法律的審判。根據《中華人民共和國行政訴訟法》相關法律條文可以得知，作為司法監督的內容之一，人民法院對相關政府的規范性文件等可以進行合法的審查。從各級政府部門角度來看，政府組織具有法人的資格，如若其行政行為不當或觸碰法律的紅線，也必將受到相關司法機關的起訴、裁決和審判。至今為止針對政府部門的行政訴訟案件并不多見。

4.國家監察機關的行政監督

2018年起，全國各省、直轄市、自治區均已完成了省級、市級、區級組成的監察委員會。之后《憲法修正案》的《監察法》通過則正式確立了國家監察委員會的法律地位以及相關監察機關可以做到有法可依地行使相關的職能和權力。根據《監察法》第15條規定可知，相關監察機關可以監察政府部門以及其所屬的公務人員；根據《監察法》第四章規定可知，監察機關的職能和權力包括監督和調查等；根據《監察法》第五章規定可知，該法規定了具體如何實施監察的相關正規程序。監察機關是獨立于行政機關而存在的，并與紀檢機關協作工作，由此可知，這兩個機關合署辦公所形成的監督力量，對于各級政府部門以及其所屬工作人員來說，是最為專業的監察力量。

5.社會團體和廣大民眾的行政監督

社會團體包含甚廣，其既可以是民主黨派、中國共產主義青年團、婦聯，也可以是工會、居委會、村委會等。社會團體對于相關政府部門行政行為的行政監督可以直接向相關政府部門提出意見、建議或批評，而對于政府部門內的相關行政人員可以以檢舉、揭發、控告等手段進行監督。“我國公民也依法享有信訪權和申訴、檢舉、控告權，對國家行政機關及其工作人員進行民主監督。②”當今社會，龐雜而又多元的大數據分析流行在生活中的方方面面，其在改變廣大民眾的思維習慣的同時，也為公民參與行政監督提供了新的路徑與方式。習近平總書記曾經說過，“各級領導干部都要歡迎輿論監督，主動接受輿論監督，通過運用輿論監督，改正缺點和錯誤，努力把工作做得更好。③”

三、行政監督體制對權力影響研究的現實意義

權力限制最早是為了在一定程度上限制封建君主專制，權力限制的本質就是利用不同勢力的權力進行相互制約，即在行政權、立法權和司法權之間形成相互監督的局面，以防止一方權力過大產生腐敗行為。相當長的時間里，我國都在對于行政監督體制進行著重建和修復。然而，即便如此，在面對和處理相當多的問題時，還仍然處于摸索階段。加之我國現階段的思想、道德、物質水平的限制和數千年積淀下來的“官本位”思想，某些政府行政部門以及公務人員會出現利用手中的權利蔑視法律的現象，并以公謀私。因此，行政監督具有十分重要的作用，是行政管理的基礎保障。首先，行政監督對于重大責任事件的發生具有預警作用。其次，行政監督對于行政活動具有修改和更正的作用。再次，行政監督可以保障廣大民眾的合法權利。最后，行政監督可以反向促進道德風尚的建設。

注釋

①中央巡視工作領導小組.深入貫徹落實中央巡視工作五年規劃不斷鞏固深化發展巡視工作[N].人民日報,2018-02-27(006).

②婁成武,杜寶貴.行政管理學[M].第2版.北京:高等教育出版社,2015.

③習近平.之江新語[M].杭州:浙江人民出版社,2007:55.