我國農村生活垃圾處置存在的問題及對策

鞠昌華,朱 琳,朱洪標,孫勤芳

(環境保護部南京環境科學研究所，江蘇 南京 210042)

我國農村生活垃圾處置存在的問題及對策

鞠昌華,朱 琳,朱洪標,孫勤芳

(環境保護部南京環境科學研究所，江蘇 南京 210042)

我國農村每年產生的生活垃圾量大面廣，在城鄉二元治理結構下，農村生活垃圾處置存在管理機制不健全、規劃不合理、設施建設不足、資金缺乏、技術支撐不夠以及缺乏長效運行機制等問題，針對上述問題，從法制保障、規劃保障、環境管理、資金支持、技術支撐和社會支持等方面提出了我國農村生活垃圾處置的對策與建議。

農村生活垃圾；垃圾處置；對策

長期以來的城鄉二元體制導致我國農村環境形勢非常嚴峻，“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”，制約了農村經濟社會的可持續發展。為解決我國農村居民生活環境問題，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務，并明確了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的20字建設方針。黨的十八大進一步提出，推進生態文明建設、建設美麗中國，美麗鄉村建設作為重要的細胞工程，農村人居環境工作成為生態文明建設重要的組成部分。從2010年起，我國環境保護部、財政部進一步組織開展包括農村生活垃圾治理在內的農村環境連片整治工作。但隨著農村經濟的發展和農民生活水平的提高，農村生活垃圾產生量快速增加，由于缺乏專門有效的垃圾處理設施和運行管理機制，農戶的生活垃圾多被隨意堆放、就地焚燒，多數農村生活垃圾問題仍未能夠得到有效解決。大量生活垃圾隨意丟棄，侵占大量土地，散落村頭屋旁，造成村莊環境面貌較差；生活垃圾亂拋亂撒，大多散落在農村河溝邊且相當部分浸泡在水體中，甚至部分地區將收集好的垃圾運送到附近的河道違法傾倒，造成地表水體污染；垃圾滲出液中含有多種有毒有害的重金屬和難以降解的有機物質，進入水體和農田后，還會嚴重污染土壤和地下水環境；此外，垃圾堆放村頭，蚊蠅鼠害滋孽，部分垃圾本身就含有病原體，也成為疾病的孳生地和傳播源。鑒于此，本文嘗試在分析我國農村生活垃圾處置存在的問題的基礎上，提出了相應的解決對策與建議，以為我國農村人居環境建設提供技術支持。

1 我國農村生活垃圾處置現狀

1.1 農村生活垃圾產生現狀

我國農村人口2013年為62 961萬人[1]，根據農村社會經濟發展水平和生活方式的不同，各地區農村生活垃圾人均產生量在0.24～1.2 kg/d之間[2-4]。按人均高限1.2 kg/d計算，年產生生活垃圾27 577萬t；按人均低限0.24 kg/d計算，年產生生活垃圾5 515萬t，因此我國農村年產生生活垃圾量在5 515萬t～27 577萬t之間，按平均0.4 kg/d計算，年產生生活垃圾9 192萬t。

一些研究者對我國各地區農村生活垃圾組分進行了調查，結果表明農村生活垃圾主要組成為廚余垃圾，其余為廢棄塑料、廢紙等可回收垃圾以及灰渣，各地區根據生活習慣的不同，垃圾可降解比例在42.26%～82.66%之間[2-8]。不同地區隨著經濟發展水平的提高，垃圾組分比例會發生顯著的變化[5，8]。由于我國南北地區差異較大，北方還有許多地方取暖做飯用的燃料是煤炭，因此生活垃圾中渣土所占的比例相當大。滿國紅等[2]對我國北方遼寧省4個鄉鎮及4個村莊居民生活垃圾現狀調查結果顯示，該地區各調查點的灰土類垃圾含量較高，灰土類垃圾達 38.07%;陳志明等[3]選取地處我國南方的廣西5 縣區153個自然村9 432戶農戶作為研究對象，對該地區居民生活垃圾的產排污系數進行了研究，結果發現目前廣西等地區農村沼氣池入戶率較高，一般不使用煤作為燃料，且過冬不需取暖消耗，垃圾中幾乎無渣土的成分；陳昆柏等[9]通過對浙江省11個地區農村生活垃圾磚瓦灰渣等無機物的研究，結果發現經濟發達地區以電和液化氣等燃料為主，燃料灰渣產生百分比低，反之在經濟欠發達農村地區，由于經濟收入低，生活燃料主要以原煤林材為主，因此垃圾中灰渣成分高，說明無機灰渣的含量還受到能源結構的影響。此外，由于食品類消費的季節性變動和村民返鄉人口數量的變化，農村生活垃圾的人均產生量和日產生量各月份也會有一定的波動[7]。

1.2 農村生活垃圾處置現狀

我國農村生活垃圾的處置仍處于初步探索階段，隨著農村環境綜合整治工作的推進，在一些試點地區取得了一些成效。如在廣東省已開展農村環境整治的19 個縣(市、區)中，生活垃圾主要丟棄地點為垃圾箱(池)的占56.16%，其余依次為房子周圍的固定點和隨意丟棄，分別占37.74%和6.11%；大部分地區有專人負責垃圾的收集，收集方式以定點堆放為主，占55.26%，其他依次為統一收集和隨意堆放，分別占32.37%和12.37%，且有垃圾專門收集處的地區亂扔生活垃圾的現象明顯少于無垃圾專門收集處的地區；垃圾處理方式以填埋為主，占46.05%，其次是焚燒、外運、無處理、高溫堆肥和再利用，分別占33.95%、12.89%、2.63%、2.37%和2.11%[8]。但是，農村生活垃圾最終無害化處理水平低，廣東省19個調查縣平均覆蓋率僅為40.72%。

但是目前我國農村多數地區生活垃圾仍處于無序拋灑狀態。調查顯示，河南省新鄭市46.46%的農戶選擇隨意亂倒垃圾，16.16%的農戶選擇將垃圾回收利用，18.04%的農戶選擇將垃圾堆放到固定地點集中處理，10.86%的農戶選擇將垃圾填埋，另有8.48%的農戶選擇將垃圾就地焚燒[10]。此外，在調查的過程中，發現垃圾治理較好的地區已在農戶的生活區附近裝有垃圾桶，并進行定期處理；而在垃圾處理相對落后的地區，垃圾堆放仍然呈現亂堆亂放狀態。

2 我國農村生活垃圾處置存在的問題

2.1 管理機制問題

(1) 缺乏農村生活垃圾處置法律規定和相關標準。我國1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》未對農村生活垃圾處置提出要求，遲至2014年4月24日通過的修正案才明確了政府對農村生活垃圾處置的責任；《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》中第49條指出，農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法由地方性法規規定，而實際上僅在近兩年才有若干省份開展了地方性法規的嘗試，這導致我國農村目前缺乏生活垃圾的專門法律規定。

(2) 缺乏農村生活垃圾專門管理機構。目前我國城市生活垃圾收集處置管理主要在各城市的城市管理局或市容管理局等部門，這些部門明確的管轄范圍為城市建成區，農村未納入其管理范圍內，這導致農村生活垃圾沒有專門的職能機構進行管理，作為純公共服務領域而沒有組織、資金、人員提供相關服務。

(3) 農村生活垃圾處置未納入環境公共服務體系。我國雖在一些農村生活污染治理技術規范中已提出四級管理體系，但是在多數地區未建立其管理體系，即使在城鄉結合部同樣存在不能將其真正納入城鄉一體化管理的問題，使城鄉結合部常常作為各城市衛生管理的死角成為其衛生城市創建的瓶頸。

(4) 缺乏對村鎮干部考核機制。雖然我國法律規定了各級政府的環境保護責任，但是在GDP主義的發展模式之下對干部的考核目前仍將經濟增長作為一項重要指標，包括環境保護在內的公共服務績效未能在干部考核工作中得到真正落實，也沒有相應的懲戒和獎勵機制，使得干部既沒有做好農村環境衛生工作的壓力，也缺乏做好環境衛生工作的動力。

2.2 規劃問題

(1) 垃圾收集點選址規劃缺乏對農村分散居住等特點的關注。影響村民將垃圾放到指定地點因素的調查結果顯示，42.3%的村民認為是距離問題，57%的村民表示如果距離合適的話愿意將垃圾放到指定地點[8]。我國農村的生活垃圾堆放場地都離居民生活區不遠，但由于用地問題，通常集中在村四周的河道、溝渠、水塘、樹林旁邊。據調查顯示，在一些農村地區有59.4%的垃圾堆放在河道、水塘旁邊，16.2%的垃圾堆放在樹林旁邊，另有8.3%的垃圾堆放在村中的道路旁邊，而垃圾堆放到指定地點的比例僅占11.3%；在其中一個村莊的7個大型垃圾堆放場地中，有3處直接接觸水源，3處位于村中道路旁邊，且常年堆積，只有離村子比較遠的 1 處垃圾場地有定期的垃圾處理車清理[10]。

(2) 垃圾處置設施規劃缺乏環境評估。由于我國農村居民居住分散，距離中轉站和垃圾填埋場(或垃圾焚燒廠等)較遠等特點，加之縣區經濟實力不足，一些地區直接在村頭建焚燒爐，以解決村莊垃圾的最終處置問題。據環保部華東環境保護督查中心的調研，有些鄉鎮臨時圈地將垃圾堆放于無任何防滲措施的郊外，如霍山縣在鄉鎮建立了一批小型垃圾焚燒爐處置生活垃圾，但是小型垃圾焚燒爐運行穩定性差，存在較大環境風險[11]。

2.3 設施建設問題

(1) 村組環衛設施建設不足。長期在城鄉二元結構下，我國農村環境衛生未得到重視，大多數村組尚未建設環衛設施，目前僅在部分城鄉結合部以及在農村環境整治專項資金支持的試點示范區開展了相關環衛設施的建設，垃圾收集設施不足導致多數農村不得不處于隨意丟棄生活垃圾的狀況。

(2) 最終垃圾處置場所建設滯后。由于垃圾填埋場設置要求越來越高，垃圾焚燒項目近年來遭遇阻力較大，各地生活垃圾無害化處理設施建設總體滯后。此外，由于各地過去環衛規劃多以城鎮生活垃圾處理量為依據，導致新增收集的農村生活垃圾接納能力不足。據廣東省19縣的調查顯示，生活垃圾無害化處理水平較低，覆蓋率僅40.72%[8]。

2.4 資金問題

(1) 環衛設施建設經費缺口大。長期城鄉二元結構下，我國農村環境衛生未得到重視，環衛設施建設嚴重不足，目前僅在部分城鄉結合部以及在農村環境整治專項資金支持的試點示范區開展了相關環衛設施的建設，環衛設施建設資金缺口較大。如江蘇省利用23.1億元資金三年建成1 028個行政村的環境整治建設工程，按此計算，我國共有大約60萬個行政村，完成農村環境整治建設工程需要約1.35萬億元[11]。

(2) 農民缺乏環保支付能力和支付意愿。2013年我國農民人均年純收入8 896元，遠低于城市居民人均年可支配收入26 955元的水平[1]，農民本身環保支付能力不足，同時也缺乏環保支付的意愿。如對無錫市郊區農民環保支付意愿的調查顯示，65.7%的人希望政府全部支付，33.4%人選擇主要由政府出錢，村民適當交一點，只有0.8%的人選擇主要由村民集資，政府適當補一點；但是在具體環保支付意愿調查中，高達72.2%的人不愿支付環保費用，25%的人愿意每人每月支付0～10元，僅2.8%的人愿意每人每月支付10元以上。

(3) 環保基礎設施運行經費無來源。目前我國中央財政專項資金主要針對環保基礎設施建設，基本不允許用于后期運營維護。如在我國華東地區農村環境整治示范點調研發現，許多環保基礎設施沒有正常運行，成為“面子工程”或者“曬太陽工程”。按照環保基礎設施維護及運行管理費用占其建設費用的20%計算，浙江省農村環境整治維護運行費用每年需要3.8億元，全部建成后所需費用達67億元[11]。由于國家專項資金沒有運營維護資金，地方上在環境基礎設施建設上已經投入了大量資金，無力承擔環保基礎設施日常運營維護資金，使設施得不到正常的運行維護，導致工程設施移交當地后往往不能得到長效運行。

(4) 有限資金被挪作他用。目前我國環衛建設資金有限，加之農村經濟不發達，相當部分地區村鎮財政經費嚴重不足，在一些地區把專項經費挪作他用，層層雁過拔毛，導致環衛建設經費更是雪上加霜。

2.5 技術問題

(1) 農村垃圾的處置在技術上常直接參考城市處置模式，缺少對堆肥等資源化利用的設計。據宋歡[8]對廣東農村地區的調查，在沼氣普及的農村，僅7.29%的農戶有餐廚垃圾產生；而在無沼氣池的農村，有餐廚垃圾產生的農戶高達50%。但是，在實際生活垃圾處置中多直接參考城市生活垃圾處置模式，忽略了農村生態系統，尤其是農業生態系統自身對有機廢棄物的消解能力，這樣一方面不得不加大生活垃圾收集、運輸、處置的壓力，另一方面又會造成資源的巨大浪費，同時由于有機肥的不足，還將導致我國化肥投入過大。

(2) 規劃設計缺乏科學規范的技術審查。農村環衛設施建設體量較小，未能參考城市環境衛生規劃和設計的相關規范，建立起自身規范的技術審查制度、機構、人員及相應的審查要求。

2.6 運行問題

(1) 尚未建立制度化保潔隊伍。由于保潔隊伍建設需要長期資金支持，目前我國農村僅在部分試點示范地區農村建立了保潔隊伍，多數農村尚未建立起制度化保潔隊伍。即使在試點示范地區農村，因檢查需要成立了保潔隊伍，但是由于缺乏資金支持和監督考核機制也流于形式。

(2) 缺乏對農民環保意識和行為規范的培養。由于農民缺乏環境意識和良好的衛生習慣，相當部分村民仍隨意丟棄垃圾。如對無錫市城鄉結合部錫山區農村調查結果顯示，100%的村民認為村莊環境破壞與村民自身環保意識不強相關。

3 對策與建議

3.1 法制保障

建立健全農村生活垃圾處置法律法規體系。一是根據《中華人民共和國環境保護法》(修正案)中“各級人民政府應當統籌城鄉建設……固體廢物的收集、運輸和處置等環境衛生設施……并保障其正常運行”的要求，制定相應的管理條例，細化相應的法律責任；二是在《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》修訂中要明確農村生活垃圾污染環境防治要求；三是按照《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》的要求，各地方應盡快制定地方性法規并明確農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法。此外，國家標準和技術規范是對法律法規的必要補充，應盡快制定與農村生活垃圾污染環境防治要求相適應的城鄉規劃強制性技術規程和標準。

3.2 規劃保障

(1) 強化規劃。規劃先行方能確保農村環衛體系建設的科學性、規范性、可行性，因此需制定明確的規劃細則要求，充分利用規范的規劃技術支持，并通過前期的規劃保障后期建設運行的科學合理性。

(2) 優化規劃。垃圾收集點選址規劃應重視對農村分散居住等特點的關注，合理規劃安排垃圾收集點、轉運站，便于后期村民的定點投放、收集和運輸，避免因不合理布局帶來的運行不便。

3.3 環境管理

(1) 建立農村生活垃圾專門管理機構。將農村生活垃圾管理納入現有城市管理局、市容管理局或住宅建設部門的職能范圍，并對與農村不相容的城市名稱微調，同時通過成立專門的農村環保管理機構來加強環境行政管理部門對農村生活垃圾治理的監督管理。

(2) 建立和強化“政府統一協調、鄉鎮全面負責、職能部門各司其職、行政村聯合推進”的工作機制。在合理就地資源化利用的基礎上，建立并完善以“戶集、村收、鄉鎮運、縣處理”為主體的垃圾集中收集處理運作網絡。

(3) 建立保潔隊伍。鄉鎮成立環衛所，并配備專職環衛管理人員，在行政村建立和完善保潔員、清運員、監督員“三員”隊伍，按照“定職責、定內容、定時間、定范圍、定報酬”五定方針，建設穩定的保潔隊伍。同時，加強保潔員工作考核，建立考核結果與作業人員報酬掛鉤制度，并制定切實可行的考核細則。

(4) 建立健全考核督查機制。通過縣對鄉鎮、鄉鎮對村、村對保潔隊伍自上而下三級聯動的考核督查機制，實行層層監督，嚴格考核,并充分發揮各級環保部門監管職能，將農村環境保潔工作、垃圾收集清運工作與各項創建、考評等工作緊密結合起來，年度考核成績列入干部年度績效管理評價體系和鄉鎮文明建設考核。

3.4 資金支持

(1) 資金保障。加快制定、完善和細化可操作的農村環衛設施建設財政投入政策，提高農村環衛設施的投資力度。根據《中華人民共和國環境保護法》(修正案)中 “各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村……其他廢棄物處理……”的要求，明確社會性污染防治的責任主體只能是地方政府；同時，制定和推行相關環境經濟政策鼓勵民資投入農村環衛建設，并參考城市垃圾處理設施投運營經驗[12]，積極引入社會資金，提高設施運營效率。

(2) 補助安排。①農村生活垃圾處理系統建設補助安排：在嚴格按照《生活垃圾堆肥廠運行管理規范》、《農村生活垃圾分類、收運和處理項目建設與投資指南》等規范性文件進行垃圾處理設施設計與成本核算的同時，充分考慮農村、農民自身的支付能力，按農民平均年收入水平建立有利于彌補農民支付能力不足的農村生活垃圾處理系統建設補助標準，確保項目建設資金保障；②農村生活垃圾處理系統運轉和維護補助安排：農村生活垃圾收集與處理系統運轉和維護需要一定的資金支出，具體包括垃圾桶的更新和修復、垃圾中轉站的維護、垃圾清運車的維護等，根據村民人均純收入水平安排補助金額支付，確保農村生活垃圾處理系統正常運轉和維護；③農村生活垃圾處理費用補助安排：除去生活垃圾處理系統建設、運轉和維護費用外，農村生活垃圾處理成本中還有生活垃圾收集與處理環節產生的垃圾管理支出，此部分成本包括生活垃圾收集運輸過程的人力成本、運輸車輛的燃料費、處理生活垃圾過程中除設施建設外的其他成本合計，農民通過承擔大部分處理費用落實生活垃圾處理義務，在此基礎上，國家對部分經濟落后的農村村民進行補貼，減輕其經濟負擔。

(3) 資金監管。制定項目資金使用管理辦法，明確項目審計制度，項目竣工驗收前要組織對專項資金使用、管理情況以及項目績效進行專項審計，確保資金安全。

3.5 技術支撐

(1) 加強農村生活垃圾處置適用技術的開發和推廣。為減輕對農村生活垃圾收集、運輸、處置的壓力，降低資源浪費，滿足農業生產中對肥料的需求，應加強堆肥等分散式資源化利用技術的開發和推廣。

(2) 建立起規范的技術審查制度。建立相應的技術審查評估機構和專業技術隊伍，明確審查程序和審查技術要求。

3.6 社會支持

(1) 加大農村基層領導及廣大村民的培訓力度。倡導符合綠色文明的生活習慣、消費觀念和環境價值觀念，把保護環境、合理利用與節約資源的意識滲透到村民日常生活之中，進一步增強群眾的環境意識和參與保護環境的自覺性。

(2) 實行環境決策民主化。在農村生活垃圾收運設施規劃、布點、管理機制建立等方面舉行論證會、聽證會等，征求農民的意見，保護農民的環境權益。

(3) 支持社會組織參與農村生活垃圾治理。鼓勵非政府組織參與到生活垃圾分類教育、堆肥技術等工作中。

4 結 語

當前，我國農村生活垃圾處置存在管理機制不健全、規劃不合理、設施建設滯后、資金不足、技術支撐不夠以及缺乏長效運行機制等問題。針對我國農村生活垃圾處置中存在的問題，應建立健全農村生活垃圾處置法律法規體系，制定相應技術規程和標準，強化、優化農村生活垃圾處置規劃，建立農村生活垃圾專門管理機構、協作工作機制、保潔隊伍、健全的考核督查機制，加快制定、完善農村環衛設施建設財政投入政策，合理安排補助，加強資金監管；加強適用技術的開發和推廣，建立規范的技術審查制度；加大培訓力度，實行環境決策民主化，支持社會組織參與農村生活垃圾治理。從法制保障、規劃保障、環境管理、資金支持、技術支撐和社會支持六方面加以改進完善，提升農村生活垃圾的處置水平。

[1] 中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報，2014-02-24.

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[12]姜建生，畢珠潔，廖 利.談深圳市生活垃圾的全過程管理[J].安全與環境工程，2012,19(4)：54-58.

Problems and Countermeasures for the Disposal of Rural Domestic Wastes in China

JU Changhua,ZHU Lin,ZHU Hongbiao,SUN Qinfang

(NanjingInstituteofEnvironmentalSciences,MEP,Nanjing210042，China)

A large amount of rural domestic wastes with a wide range of sources urgently need to be governed in China.In the urban-rural dual governance structure,there are many problems concerning the disposal of the rural domestic solid wastes such as imperfect management mechanism,unreasonable planning,inadequate facilities,the lack of funds,the shortage of technical support and the absence of long-term operational mechanism.Therefore,this paper proposes some countermeasures for the disposal of rural domestic solid wastes from legal and planning protection,environmental management,financial support,technical support,social support and other aspects.

rural domestic wastes;waste disposal;cocntermeasure

1671-1556(2015)04-0099-05

2014-12-23

2015-06-19

國家環境保護公益性行業科研專項項目(201309037)

鞠昌華(1977—)，男，博士，副研究員，主要研究方向為農村生態與環境管理。E-mail:chju33@163.com

X799.3

A

10.13578/j.cnki.issn.1671-1556.2015.04.017

孫勤芳(1961—)，女，研究員，主要從事農村環境規劃與管理方面的研究。E-mail:s_qinfang@263.net