多元化社會養老服務體系建設對策研究

王桂云

摘要 在人口老齡化以及養老問題巨大壓力推動下，社會養老服務體系建設已成為政府和社會關注的焦點。經過不懈探索與改革，我國養老服務體系發展已取得初步成效，卻也存在基本架構不完善；服務隊伍專業化不足；運作機制有待健全等亟需解決的問題。英國、日本及美國的養老主體包括家庭、機構、社區以及政府等，是多元化的。這些國家都是政府居于主導地位，負責基礎設施的建設與維護；出臺相關政策并采取各種措施扶持并促進養老服務業發展和融資；針對老年人服務需求多樣性的特點，實行規范化和標準化管理，推進職業專業化，保證服務設施的專業化。可看出，發揮政府作用，促進養老服務產業化以及專業化是較為有效的途徑。鑒于此，推動多元化社會養老服務體系基本架構建設、加強專業隊伍建設，完善長效運作機制等是社會養老服務體系建設的重中之重。

關鍵詞 多元化；社會養老服務體系；建設對策

中圖分類號 C913.7 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）12-0166-05

伴隨我國人口老齡化程度逐步加深，老有所養成為日益突出的社會問題。經過持續探索與改革創新，我國社會養老服務體系（以下簡稱“養老體系”）逐步發展并日趨完善，在為老年人提供服務中取得了一定成效。然而，卻也存在服務供給與各類需求之間的諸多矛盾，體系建設仍然任重道遠，其理論研究與實踐建構始終是學界關注的焦點。有關社會養老服務體系的研究和表述很多[1]，政府以及學者們對社會養老服務體系建設展開了大量研究。從政府來看，2011年民政部確定“形成 ‘政府主導、社會參與、全民關懷的服務體系”[2]。從學界來看，學者們探索了社會養老服務體系建設的現狀和困境[3-5]；分析總結了國外社會養老服務體系建設經驗啟示[6-9]；并對構建適合我國國情的社會養老服務體系的途徑與對策進行了較多的研究[1，9-10]。人口老齡化是一個持續變化的過程，老年人的需求也是動態發展的，對社會養老服務體系建設的研究也應針對不斷出現的新問題逐步深入，從服務對象、主體、內容、方式及其保障措施等方面探究有效策略，可為建設多元化社會養老服務體系提供理論和實踐依據。

1 養老體系建設的現狀及存在的問題

多元化社會養老服務體系的內涵主要借鑒于《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》中對社會養老服務體系內涵的界定。其主要體現在投資主體的多元化、服務方式的多樣化、服務內容的人性化、服務人員的專兼結合，是指將政府、家庭、社區、機構等多方主體有機結合，根據生活照料、康復護理、精神慰藉 、緊急救援和社會參與等需求設置具體的服務內容，形成政府主導，以居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務多種模式構成的養老服務體系，以滿足老年人日益增長的養老需求。面對嚴峻的養老形勢，雖幾經探索與創新，我國養老服務事業取得成效的同時也依然有諸多難以高效、及時解決的困難。

1.1 體系建設的現狀

人口普查數據表明我國人口老齡化形勢已相當嚴峻：2010年的第六次人口普查中，60歲及以上老年人口為1.78億，占總人口比例為13.26%，比2000年提高2.93%，其中 65 歲及以上為1.19 億人，占總人口的比例為8.87%，比2000年提高1.91%[11]，我國人口老齡化趨勢日益嚴峻。民政部副部長竇玉沛在2014年2月發言指出，截至當前，我國60歲以上老年人數量超過2個億，占總人口的14.9%[12]。

據全國老齡委發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》預測，我國60歲及以上老年人口數量到2020 年將達到2.45 億，到2050 年將達到4.38億；到2040 年60 歲及以上老年人口占總人口比重將超過25%，2050年達到28.76%。老年人口占總人口比例的不斷上升，加之受工業化、現代化、家庭結構小型化等因素的影響[13]所帶來的家庭養老功能弱化以及家庭倫理觀念的轉變，家庭養老面臨困境[3]，給養老服務體系建設帶來嚴峻挑戰，迫切需要建設與完善多元化社會養老服務體系。

人口老齡化和家庭結構的轉變，促進社會化養老方式的發展，基于此，國家出臺了多項法律法規，通過制定政策措施，加大財政投入，我國養老服務事業不斷發展，居家養老、社區養老以及機構養老有機結合的基本架構已初步形成，并已取得較為顯著的實際效果；融資渠道逐步順暢，日漸呈現多元化；享受社會養老服務的地區與范圍逐步擴大，服務對象也逐漸擴大至城鄉適齡老年人；專業化建設不斷加強[4]。但是，我國的多元化社會養老服務體系建設，仍存在諸多亟待解決的問題，仍需在發展中不斷完善。

1.2 體系建設的突出問題

目前我國社會養老服務體系架構不完善，運作機制不健全，服務隊伍建設薄弱等重要問題制約了養老服務體系的發展。

一是基本架構有待加強。首先，居家養老服務項目欠缺。目前我國居家養老所能提供的服務還停留在日常生活護理和家政服務等基礎層面，對于老年人的心理呵護、精神慰藉以及社會參與支持等方面的項目十分欠缺[14]。另外，養老服務的不同項目資源，如醫療衛生和家政服務等項目，由于管理體制的條塊化、分割化，以及協調整合機制的缺失，資源難以實現共享，也是項目供給不足的重要原因。其次，社區和機構養老服務床位等設施不足。比如《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015）》明確規定每千名老年人擁有養老床位數應達到30張。然而，2014年7月的統計數據顯示全國養老機構床位數為493.7萬，每千名適齡老年人享有床位數僅為24.4張[15]，距離要求還有平均5.6張床位的差距。再次，機構設施有待優化。目前我國部分養老機構居住環境有待改善[10]，適合老年人康復、醫療、娛樂的設施數量不足且種類較為單一，難以有效保證為老年人提供優質的服務質量。

二是養老服務隊伍建設薄弱。養老服務人員大多未接受過養老護理專業教育、未經過專業化的技能培訓，在專業知識和服務技能方面有所欠缺，僅能滿足老年人的基本生活照料需求，而難以有效滿足醫療護理、精神關照等專業化程度較高的需求。以養老服務機構中的服務隊伍為例，相關資料顯示，受過專業培訓的護理員不超過 30%，取得養老護理員資格證書的不足1/3[16]。

三是運作機制有待健全。在養老服務建設這一系統工程中，我國仍尚未建立起切實可行的運作機制[17]，政府、民間投資不足等問題和養老服務不規范、市場監管不利的問題難以有效解決，社會養老服務的可持續性難以有效保障。

2 國外養老體系建設及啟示

由于政治、經濟、文化以及歷史背景不同，各國在養老服務體系建設上存有差異，但在解決養老問題的過程中形成了各具特色、值得借鑒的模式。

2.1 國外養老體系建設示例

縱觀各國養老模式的發展變化，隨著家庭照顧養老功能的弱化，發達國家養老政策開始轉向擴大社會養老功能，比較典型的有英國、日本和美國等。

自20 世紀 90 年代始，英國逐步建立了以社會部門和私人部門為主要供給者的社會養老服務體系。其主要包括居家養老、日間照護、老年公寓、養老院等服務類型，其服務供給主體體現出多元化與市場化特點，私營部門與志愿者是直接服務提供者，政府主要是政策制定、監管評估與購買服務。英國養老服務體系形成了較為明顯的特點：具有法律和標準體系支撐；注重“以人為本”的理念；強調各方力量的融合，比如民營企業和志愿者；擁有嚴格的監管機制[8]。

日本于1970年正式步入老齡化社會，為有效解決日益嚴峻的社會老齡化問題，日本政府非常重視法律法規的制定與完善，自1989年實施社會養老 《黃金計劃》始[9]，經過30多年的改革與完善，養老服務逐步形成了政府主導下社會及市場多方力量參與的“家庭-社區共同服務”體系。其特點為：政府、社區、民營資本、非營利組織等多元主體共同參與社會養老服務；重視居家養老服務；加強專業人才培養；強調老化預防與康復；服務注重專業化。

美國1960年代進入老齡化社會，歷經50余年，形成了符合社會發展與國民生活方式的較為成熟的養老模式，其社區居家養老模式成為“品質養老”的范例。養老社區的收費標準主要依據老年人的收入情況，差額部分由政府財政補貼和社會捐贈形式補充。其基本包括四種類型，即：生活自理型、生活協助型、特殊護理型、持續護理退休型。社區在物質、照料、醫療以及精神關注等方面服務功能較強，有效保障了“安養-樂活-善終”老年生活目標的實現。

美國特點為，政府職責明確，突出宏觀協調管理職能[18]；服務社會化，美國養老服務機構包括營利性、非營利性和政府公立服務等三種類型；服務突出專業化，注重與專業機構的合作；中介機構作用顯著[7]。

2.2 國外養老體系建設的經驗啟示

雖然我國與英國、日本和美國國情有諸多差異，但他們各具特色的養老服務，依然有眾多值得我國借鑒之處。

一是發揮政府的保障和引導作用。從國外養老服務體系看，養老主體包括家庭、機構、社區以及政府等，是多元化的，其中政府居于主導地位，主要負責基礎設施的建設與維護、服務體系構建與完善的重任。面對嚴峻的養老形勢，應建立健全社會養老制度、完善法律監管體系、出臺養老產業支持政策等，強調政府的養老責任主體和決策主體地位，發揮政府為老年人建立服務體系和引導養老產業發展等功能。

二是促進養老服務產業化發展。面對人口老齡化問題，各國政府不僅出臺相關政策加大對私立養老機構的扶持力度，還采取各種措施促進養老服務業融資，充分發揮多元化資本在養老服務市場的有效作用，加強養老產業資金投入力度。

三是提高服務專業化水平。在提高專業化服務水平方面，針對老年人服務需求多樣性的特點，首先，實行規范化和標準化管理。重視老年人真實需求，制定科學合理的養老服務行業標準和規章制度。其次，推進職業的專業化。不僅強化專業教育，提高從事養老服務工作的專業人才的培養質量，還應做好職前與職后培訓相銜接，促進養老服務從業人員專業水平的提升。再次，保證服務設施的專業化。為保證老年人生活需要，發達國家非常重視功能完善的服務設施的建設，具體涉及到居住、醫療、文體娛樂等方面，致力于實現社區養老服務設施規模化經營。

3 養老體系建設對策

在深入分析我國國情的基礎上，借鑒國外成功經驗，應加強體系基本架構、完善運作機制、加強隊伍建設等。

3.1 加強體系基本架構，強化體系的多元化

一是優化居家養老服務體系。居家養老服務，應體現出對待不同情況老年人的差別性。比如，生活能自理的老年人，可為其提供老年餐廳、交通陪伴、聊天解悶等較為簡單的日常生活援助。失能和半失能老年人應在提供日常生活照料的基礎上重點給予專項補貼，采取幫助其購買康復器械或提供指定機構的免費康復訓練等措施，促進其恢復自理能力。生活不能自理的高齡、獨居老年人應提供日常照料、家政服務、緊急呼叫和安全援助等服務。對體弱多病的孤寡老人采取政府出資方式，配送保姆提供一定免費服務。

二是提升社區養老服務水平。加強硬件與軟件設施的建設，是提高社區養老服務水平的重要內容。對于硬件基礎設施，可采取分批建設、逐步推進的方式完善老年公寓、托老所、日間照料中心等的基礎設施，以滿足老人多種需求。對于軟件設施主要體現在加強社區老年服務的信息化建設。建立信息綜合服務網絡并實現其信息的全面化，包括老年人的信息網絡、服務人員的信息網絡。

三是加快機構養老體系社區化發展。將養老機構融入社區，與社區服務密切配合，能有效避免機構遠離社區而導致老年人心理上被拋棄感的弊端。在優化公辦養老機構設施建設的同時，應著重加強其與社區的密切合作，發揮養老機構在社區中的作用，還應大力扶持社會力量興建養老機構，促進私立養老服務機構的社區化發展。

四是統籌城鄉、區域平衡發展。中共十八大提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，建立更加便民快捷的服務體系。因此，統籌城鄉、區域發展，綜合考慮城鄉、區域實際情況的差別，充分整合現有資源，是必由之路。另外，也應考慮到地區經濟差距，對經濟欠發達地區養老事業有所政策傾斜與優惠，最終實現城鄉、區域協調、均衡、持續發展。