國際河流跨境洪災防治的合作特征及演進趨勢

劉宗瑞　周海煒　趙又霖

摘要 國際河流跨境洪災防治復雜，須要求流域各國進行有效合作。但合作特征因流域而有所差異。國際河流防洪合作協議能反映出國際河流跨境洪災防治合作特征及發展趨勢，因此，以跨界淡水資源爭端數據庫（TFDD）中國際河流防洪合作協議作為樣本，對協議文本進行內容分析，從合作主體數量、合作目標專業性與合作模式層次等方面來揭示國際河流跨境洪災防治合作廣度、深度及緊密度的特征與演進趨勢。研究表明，國際河流跨境防洪合作在廣度、深度與緊密度等方面有值得關注的特征和發展趨勢：①就合作廣度而言，不同于國際河流水資源一般性合作的主要趨勢，跨境洪災防治以雙邊合作為主；②就合作深度而言，跨境洪災防治合作的目標逐步明晰，專業性不斷提升；③就合作緊密度而言，高度合作模式是跨境防洪合作的主流；界河流域國更傾向于高合作模式，跨界河流流域國則更多選擇低合作模式。目前，我國國際河流跨境防洪合作特征與國際整體發展趨勢相符，但應關注在東北、西北和西南等地區國際河流防洪合作策略的差異。在東北地區，國際河流洪災防治合作已成熟，應著眼于合作深度的強化。在西北地區，應重點防治融雪型、融雪疊加暴雨型洪水，同時，啟動汛期流域聯席會議或臨時防洪小組，提高防洪合作的靈活性、應急性與協同性。在西南地區，應將合作目標定位于扶持下游國涉洪基礎設施建設，逐步探索多邊高層次合作。尤其是在湄公河流域，明確不同合作機制的層次與功能，規范不同合作機制的范圍與領域，合理控制合作廣度，減少“機制擁堵”。

關鍵詞 國際河流；防洪協議；內容分析；跨境洪災

中圖分類號 X321 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）12-0078-07

洪水是目前最常見且頻發的水災害，已為各國普遍關注[1]。近年來，隨著全球氣候變暖，陸地降水驟增，河川徑流量上升，洪水危害日趨嚴重[2]。水道的連通性、水體的流動性、流域的系統性以及利害的相關性增加了國際河流跨境洪災防治的協作難度，加之各流域國開發利用訴求的差異[3]，使流域國對跨境洪災防治的態度難于趨同，削弱了防治合作的整體成效。

我國擁有110 多條國際河流，主要國際河流41條[4]。我國是多條重要國際河流的發源地，擁有對河流利用的天然控制權[5]。隨著流域國對水安全更趨敏感，使跨界水資源問題具有政治、安全和戰略意義[6]，易使國際河流洪災跨境影響泛政治化。因此，各國對跨境防洪合作既積極推動，也謹慎實踐。

流域國間所簽署的國際河流防洪合作協議能集中反映利益相關國的合作意圖、行為和努力方向[7]，因此，通過對國際河流防洪合作協議的內容分析可以發現國際河流跨境洪災防治的一般性合作特征與演進趨勢，對于比較我國國際河流跨境洪災防治合作特征并制定相應策略具有重要意義。

1 研究現狀分析

流域國為維護流域各國社會經濟利益，通過簽訂涉洪協議開展跨境洪災防治的雙邊或多邊國際合作，規定合作形式與內容，明確權利與責任。國際河流跨境洪災防治合作內容主要有：構建洪水災害聯合機制或專門委員會；通知、磋商和協商洪水危險；汛期應急合作；交流涉洪信息、情報等[8]。

跨境合作已成為防控國際河流水災害的主要趨勢[9]。目前，國外學者已開始深入研究國際河流防洪合作。如Becker等認為，適當的機構設置是有效防治跨境洪災的必要條件[10]。跨界河流委員會的能力與流域跨境洪災治理效果直接相關[11]。此外，國際河流水文數據、信息共享是實現流域協同管理的重要前提[12]。可見，國外學者已意識到流域國聯合防治跨境洪災的必要性與重要性，研究范圍廣泛，涉及合作模式、合作影響因素、合作支撐技術等方面。

近年來，我國國際河流多次爆發大規模洪水，使國內學者開始關注國際河流跨境洪災。其中，既有一般性分析，如郝少英主張構建國際河流洪水災害防治的法律制度[8]；也包括具體性分析，如劉宗瑞等充分考慮界河特點，構建跨時段多層次的治理機制[13]。總之，國際河流防洪是未來國際河流管理研究中的重點[14]。

2 研究框架、研究方法與數據源的選取2.1 研究框架與研究方法

目前，國內外學者從廣度、深度[15-17]與緊密度[18-19]等角度深入研究跨單位（組織）合作，形成了較完整的研究框架。因此，結合已有研究，從廣度、深度與緊密度等維度構建跨境洪災防治合作特征的分析框架（見圖1）。

合作廣度是指合作參與者類型的復雜程度，是跨單位（組織）合作的橫向延伸。一些學者將合作伙伴的數量作為合作廣度的測量指標[15-17]。因此，以合作主體數量測度跨境防洪合作的廣度。

合作深度是指合作治理目標的專業化程度，是跨單位（組織）合作的縱向拓展。防洪合作目標的高度專業性有助于流域國間防治技術、知識的溢出與互補。因此，以合作目標的專業性測度防洪合作深度：①合作目標高度專業化的專門性協議（主要目標）；②合作目標中度專業化的專門章節（重要目標之一）；③合作目標低度專業化的零星條款（一般目標）。

合作緊密度是指合作參與者相互的聯結程度，是跨單位（組織）合作的一體化整合。Sadoff等將國際河流涉水合作模式分為高、中、低三種，并認為，流域國采用合作模式層次越高，則跨界水資源開發合作的緊密度越高[20]。因此，以合作模式層次測度跨境洪災防治的合作緊密度。

內容分析法是對有明確特性的傳播內容進行客觀、系統和定量描述的研究技術[21]。基于廣度、深度與緊密度等維度，以防洪合作協議為樣本，利用內容分析法，系統地計量合作主體數量、合作目標的專業性以及合作模式層次，發現國際河流防洪的合作特征及演進趨勢。

2.2 數據源的選取

國際政治領域事件數據庫數量可觀，可分為兩類，一是基于歷史記錄的數據庫，二是依據全球新聞報道而形成的數據庫。前者有沖突與和平數據庫（COPDAB）、全球事件數據系統（GEDS）等；后者則包括國際廣播信息服務（FBIS）、奈克斯新聞全文數據庫（LexisNexis）等。但考慮到代表性、樣本量與時間跨度等方面，以上數據庫不完全適用跨境水資源問題分析。

（1）代表性不足。前文所述多種數據庫的信息主題多元，覆蓋面廣，是通用型事件數據庫，并非專門針對涉水爭端，缺乏代表性。此外，以上數據庫存儲平臺不同，數據庫結構也有差異，并不適用于跨境水資源的專項分析[22]。

（2）樣本量偏少。前文所述多種數據庫部分事件內容不一致，難以提取數量足夠且主題適宜的數據樣本。

Conca等就指出，跨境水資源合作研究樣本量偏少，難以準確發現國際河流水資源合作的主要特征[7]。

（3）時間跨度較小。限于成立時間與事件時效性，部分數據庫所收集信息的時間跨度偏短，較難準確了解國際河流合作的發展趨勢。

美國俄勒岡州立大學基于現有國際關系事件數據庫，進行整合與標準化，匯編了跨界淡水資源爭端數據庫（TFDD），構建時空數據庫記錄歷史水關系。目前，聯合國下屬機構（如環境規劃署等）和有關機構（如世界銀行等）已引用該數據庫所收錄的國際河流統計數據[22]。此外，TFDD已成為研究國際河流合作的重要數據來源，如Conca等[7]、Gerlak等[23]及周海煒等[24]。

目前，TFDD收錄1820年至今約450條國際涉水協議，主題適宜，代表性突出，樣本量較大，時間跨度較廣。因此，以TFDD中的國際涉水協議作為數據源，同時，考慮到全球性協議的約束力較有限及20世紀20年代以前簽訂的協議數目較少等因素。由此，以1920年至今關于具體流域的合作協議為研究樣本。經統計，滿足條件的防洪合作協議184份，跨界河流協議120份，界河協議58份，同時涉及跨界河流與界河的協議6份。

3 合作特征及發展趨勢分析

3.1 合作廣度特征

河流洪水的形成與其所在流域整體水文地理特征存在必然聯系，國際河流跨境洪災防治須從全流域視角來看待[13]。跨境洪災防治合作旨在流域國間互補戰略性資源，包括涉洪水文氣象信息、防洪技術等等。水文信息收集及評價是基礎，是國際河流合作開發起點[25]。從外部組織獲取差異化、多樣化的知識或信息可以提升本組織績效[26]。因此，一般認為，國際河流水資源合作主體數量越多，越能拓寬流域國間信息與技術基礎的廣度，使跨界合作信息源、技術源的種類多元。Fischhendler認為，相較于雙邊協議，多邊協議易產生更深度合作[27]。

但數據表明，簽訂雙邊合作協議才是國際河流防洪合作的主流，占比約84%，遠遠高于多邊協議。跨境防洪是跨學科、跨地區、跨部門且需統一協調、綜合分析的系統工程[28]。由于流域國間在信息和控制體系決策過程上存在差異，需花費更多時間、資金以協調合作伙伴的治理行為[29]，無疑會增加溝通、協調成本，反而影響了跨境防洪的成效。在一般情況下，雙邊防治合作在戰略協同、管理協調以及技術協作等方面的難度低于多邊合作，流域國更傾向選擇雙邊合作協議。

3.2 合作深度特征

在高專業性合作目標的指導下，流域國高度參與到跨境洪災防治中，共享信息源、技術源，獲取各自不足的深度信息與專業技術，帶來良好的合作效果。高度專業的合作協議有助于確定洪災防治合作的戰略目標，明確流域國間的相互權責，規定防洪合作的主要內容與交流頻率。在各方積極參與的前提下，流域國對防洪合作重要性、協同性等方面的認知、理解趨向一致，有助于各方政治互信的強化，減少因信息不對稱、技術協作失誤等原因而產生的潛在風險，引導合作行為，保證防洪合作效果。此外，當防洪合作目標專業性較低時，流域國間缺少頻繁的互動與交流，導致合作經驗不足，難以形成合作慣例與默契[17]，使合作行為有較多不確定性風險，削弱了防洪合作成效。隨著彼此間合作不斷深化，合作慣例、默契逐步常態化，減少溝通協調成本。可見，合作目標的高度專業性可以通過強化正式的政治互信與非正式的慣例（或默契）保障防洪合作成效。

統計數據也證明流域國更傾向于保證合作目標的高度專業性。約39% 協議是針對防洪的專門性協定；約42%協議包含防洪的專門章節；約19%只有零星條款涉及防洪。流域國更傾向于簽署專門性協議，或協議中有針對性的涉洪章節為主。由圖2知，專業防洪協議與包含專門防洪章節協議的數量基本保持上升趨勢。跨地區、跨部門的調度協調難度與跨學科、跨領域的技術協作要求促使跨境防洪合作走向高度專業化。

3.3 合作緊密度特征

在跨境水資源合作中，緊密的聯結有助于改善流域國間的國際關系，強化政治互信。在此基礎上，共享涉洪信息，交流防洪技術，促進跨境防洪合作。一方面，緊密的聯結能促使合作單位（組織）間保持頻繁的互動與密切的交流，以分享彼此的認知、理解，同時獲得彼此所需戰略資源[30]。可見，高緊密度的聯結有助于提高流域國間涉洪信息交換的有效性與及時性，促進合作意愿的強化。另一方面，緊密的聯結可以增強合作單位（組織）間的互信[31]。國際河流問題的高度敏感性決定了跨境防洪合作離不開流域國間高度的政治互信。高度的政治互信有助于增加流域國間信息傳遞及再整合的效果與效率[32]，是防洪合作的重要條件。

緊密度較低的合作模式由成本分享數據收集和分析等構成，緊密度較高的中度合作模式以協商/共識型的項目合作等為主，而高度合作模式中則包括聯合管理和運作等[20]。在樣本中，約51%協議中采用了構建洪水聯合機制或專門委員會的高度合作模式；近20%協議中未采用高度合作模式，而采用了預先通知、磋商與協商以及洪水緊急應急合作等中度合作模式；約29%協議中僅采用了涉洪信息、情報交流的低合作模式。可見，高度合作模式是防洪合作的主流選擇。

跨界河流和界河地理形態的差異導致流域國地理位置相稱性的不同，流域國間權利義務對等性不盡相同[33]。因此，將合作模式與河流類型結合分析（見圖3）。數據說明，界河流域國間更傾向構建洪水災害聯合機制或專門委員會，跨界河流流域國間則更多選擇交換涉洪信息、情報。可見，界河跨境洪災防治合作模式高于跨界河流合作模式，界河流域國希望通過構建統一、透明、互信的合作平臺。

4 我國國際河流防洪合作與國際總體趨勢的比較分析 由于流域國間在防洪機制、政府管理、社會發展水平等方面存在差異，如何開展有效合作已成為焦點。從合作廣度、深度與緊密度等維度，比較分析我國國際河流跨境防洪合作實踐與國際總體趨勢間的關系：

（1）就合作廣度而言，不同于國際河流一般性合作的主要趨勢，目前跨境洪災防治以雙邊合作為主，關于合作廣度的研究預期未獲支持。目前，我國幾乎與所有鄰國（包括俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、印度等等）簽署了雙邊涉洪協議，與國際總體趨勢相符；

（2）就合作深度而言，跨境洪災防治合作的目標逐步明晰，專業性不斷提升，是國際河流防洪合作的主要趨勢。我國作為“負責任大國”，積極參與國際事務，高度重視國際河流水災害防治，幾乎與所有鄰國簽署了專門性防洪協議或在協議中明確有針對性的涉洪章節，符合國際總體趨勢；

（3）就合作緊密度而言，高度合作模式是跨境防洪合作的主流選擇。界河流域國更傾向于高合作模式，跨界河流流域國則更多選擇低合作模式。目前，在跨界河流遍布的西南地區，我國主動與下游國交換涉洪信息、情報；在以界河為主的東北地區以及界河、跨界河流交織的西北地區，我國已與俄羅斯、哈薩克斯坦共同設立合理利用和保護跨界水聯合委員會。可見，我國國際河流跨境防洪“不對稱性”合作實踐（asymmetry）[34]與全球總體趨勢相符合。

總之，就廣度、深度與緊密度而言，我國國際河流防洪合作實踐與國際上防洪合作的總體發展趨勢有高度一致性；與全球其他國際河流的防洪合作進展是基本相符的。

5 對我國國際河流跨境洪災合作的啟示

由上知，就合作緊密度而言，跨界河流與界河流域國在合作模式層次的選擇上是有明顯區別的。但河流所在地區政治、自然以及區域合作程度等方面的差異[35]則使不同地區防洪合作的廣度與深度具有各自特點。因此，我國應充分考慮到東北、西北、西南地區國際河流實際，科學評估國際河流跨境防洪的主要價值，從合作廣度、深度和緊密度等維度完善國際河流的防洪合作策略。

（1）東北地區。東北地區是我國5個洪水災害影響區域[36]。目前，在戰略協作伙伴關系的基礎上，中俄已將防洪納入流域水資源治理戰略，從中央到地方就東北地區主要國際河流洪災防治建立了多層次的成熟合作關系[13]。因此，未來防洪合作應著眼于合作深度的強化。一方面，根據東北界河干、支流并發的特點，制定全流域洪災防治的整體規劃，另一方面，應將干流大中型控制性水利工程建設明確列入東北地區跨境防洪合作的主要目標之一，以提升全流域整體防洪能力。我國應積極與鄰國溝通，通過正式的官方外交與非正式的非政府交流，加強政治互信，為界河控制性水利工程建設奠定基礎。

（2）西北地區。在氣候干旱的西北地區，跨界河流與界河交織，入境河流與出境河流并存。西北地區洪水以融雪型、融雪疊加暴雨型兩類為主[37]，因此，我國應明確合作目標，重點防治流域融雪型、融雪疊加暴雨型洪水，考慮到西北地區水資源稀缺的現實，要重視洪水資源化。同時，考慮到霍爾果斯河（界河）、阿克蘇河（入境河流）等河流的特殊性以及阿克蘇河流域綠洲作為新疆優質棉、糧食生產基地的重要性，優先治理霍爾果斯河、阿克蘇河等流域，長期合作目標是打造中亞地區國際河流防災減災合作的示范區。

西北地區洪水峰高量小，持續時間短，但流速大[38]，加之多山地的地貌使其具有突發性強、陡漲陡落、易成災等特點[39]。因此，在利用和保護跨界河流聯合委員會的戰略指導下，啟動汛期流域聯席會議或臨時防洪小組，協調流域跨境防洪問題，提高流域防洪合作的靈活性、應急性與協同性，強化防洪合作的緊密度。

（3）西南地區。目前，中南半島與印度半島水患嚴重，以布拉馬普特拉河-恒河流域（印度）、賈木納河流域（孟加拉國）等為甚，有礙“一帶一路”國家戰略的推進，是“孟中印緬經濟走廊”建設的自然風險。鑒于沿岸國國力貧瘠，無法大規模興建防洪基礎設施，因此，在西南地區，我國應將合作目標定位于扶持下游國涉洪基礎設施建設。在“亞洲基礎設施投資銀行”籌建的背景下，我國應發揮多邊國際金融平臺的優勢，為中南半島與印度半島設立涉洪基礎設施專項資金。

在西南地區，我國與下游國間的跨境防洪合作以雙邊低度合作為主。因此，就合作廣度與合作緊密度，我國與周邊鄰國應逐步探索多邊高層次合作，推動流域整體水災害防治合作。我國可先與印度、越南等鄰國開展雙邊合作，在汛期成立流域聯席會議或臨時工作小組以指導跨境防洪工作。條件成熟后，嘗試建立全流域水災害防治委員會，力爭形成全流域多邊防洪合作。

值得注意的是，在中南半島，地區合作呈現“外部主導性”，出現“機制擁堵”，增加了政治談判成本與交易成本，破壞了統一的集團身份認同，妨礙合作深化[40]。因此，我國應積極與緬甸以及湄公河委員會溝通，整合多種合作機制，明確不同合作機制的層次與功能，規范不同合作機制的范圍與領域，構建從中央到地方、兼容官方與非政府的多層次、有秩序的合作格局，合理控制流域合作廣度。

（編輯：于 杰）

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