中國公眾環境參與的影響因子研究

曾婧婧　胡錦繡

摘要 最新的《環境保護公眾參與辦法（試行）》以法律形式保障了公眾對于環境治理的參與行為，在地區經濟發展壓力大而環境污染自解決機制欠缺的背景下，公眾環境參與或將成為環境治理的有效手段。然而目前對于公眾環境參與的影響因子卻少有研究。本研究通過理論分析及文獻梳理構建了公眾環境參與理論框架，采用2003-2012年間中國31個省份的面板數據分析社會經濟狀況、環境污染狀況以及政府環境規制對于公眾環境參與的影響。實證結果表明，在社會經濟因素方面，人均地區生產總值與公眾來信正相關，而城鎮居民人均年消費支出與來信負相關，說明區域經濟發展加劇環境問題，而個人經濟狀況好轉有利于改善環境，二者都促進公眾環境參與；在環境污染狀況方面，工業廢水的排放量以及突發環境事件對于公眾參與的影響明顯高于工業廢氣以及固體廢物污染，說明人們對于水資源污染的敏感程度要遠高于其他兩者；在政府規制方面，頒布的環保法律法規數對來訪和“兩會”提案都呈現出負相關，政府環境污染治理投資比對人大建議數呈負相關關系，說明政府推行的環境政策較成功，對環境污染具有一定的遏制作用，能夠減緩環境質量惡化速度；另外，來信比來訪更易受上述因素的影響，說明便捷、經濟的公眾環境參與方式更易接受。以高中生為指標的受教育程度與公眾參與不具備相關性，主要是因為受教育程度越高意味著對良好環境質量的偏好越強，選擇環境質量更好的社區居住而對環境問題敏感度降低。促進我國公眾環境參與需在政策的引導下，提高公眾經濟水平，增加參與的便利性，并考慮民間發揮民間組織作用。

關鍵詞 公眾環境參與；環境污染；污染治理；環境來信；環境來訪

中圖分類號 F062.2；X24 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）12-0062-08

環保部于2015年4月14日公開了《環境保護公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿），這是我國首個統領性的環境保護公眾參與的辦法，將公眾參與視為環境保護中不可或缺的重要力量，且認為環保公眾參與是公民的一項基本權利，需要得到法律的保障。雖然，辦法中規定了公眾可以在六個方面參與環境保護，其中包括制定或修改環境保護法律法規；編制規劃或建設項目環境影響報告書；對可能嚴重損害公眾環境權益或健康權益的重大環境污染和生態破壞時間的調查處理等，但另一方面，社會公眾環境意識發展極不平衡，社會公眾在環境保護中對政府存在嚴重的依賴思想，對政府的報怨或期盼較多，而較少見到公眾自覺地參加環境保護活動。因此，有必要研究我國公眾環境參與的方式，并探明公眾環境參與的影響因子以切實推動公眾環境參與。

西方學者較早開始研究公眾參與和環境污染治理之間的關系，但對二者是否存在促進或阻礙作用及作用大小尚未形成一致結論。Wang H選擇中國1 500家工廠為對象并以小區壓力作為衡量公眾參與的指標，分析得出小區壓力顯著降低污染[1]；Dasgupta和Wheeler根據中國1987-1993年29省的數據利用面板隨機效應模型分析指出，公眾申訴的關鍵在于污染的嚴重程度，并且公眾申訴件數與教育水平呈正相關[2]。

中國近年來有關公眾參與環境污染治理的文獻亦漸次增多，李永友和沈坤榮對污染減排的實證分析認為，由于缺乏正當渠道，公眾在環境保護方面的訴求無法得到滿足，因而也無法對環保執法起到積極的推動作用，但他們也指出，公眾污染抱怨對環境質量改善作用方向是積極的[3]。閆文娟等進一步研究指出，公眾參與在全國樣本下是顯著的，但是分區域的靜態面板中，公眾參與則不顯著[4]。王嶺通過實證分析指出，公眾參與在提高企業防治污染支出時對降低環境污染有效，反之則無效，而環境信訪對工業三廢的影響是不顯著的[5]。

上述研究主要是實證分析公眾參與對環境污染治理的影響，探討如何發揮公眾參與環境污染治理的作用，對公眾環境參與的影響因素鮮有涉及。將經濟、政治及有關環境因素納入公眾環境參與體系中，探討公眾環境參與的行為會受到哪些因素的影響，以及這些因素是如何影響公眾環境參與的，有利于規范和引導公眾環境參與活動從而建立公眾環境參與制度，對推進環境污染治理工作的進展也具有積極作用。這既是對以往研究的總結，也給學術研究和實踐發展提供了新的思路。本研究擬通過2003-2012年10年間省際面板數據，分別從社會經濟狀況、環境污染狀況和政府規制三個層面探討對公眾環境參與是否有影響及影響力度。

1 理論分析與文獻回顧

1.1 公眾環境參與的邏輯起點：“政府失靈”與“市場失靈”

經濟發展與環境保護的問題歷來是理論與實踐不斷探索的難題，政府行為在這一悖論的博弈中起著至關重要的作用。然而，地方政府官員為謀求政治晉升會盡可能利用其所控制的一切資源推動本轄區經濟的快速發展[6]，這種競爭會導致地方公共政策的明顯扭曲，而外部性較強的環保政策往往會首當其沖的成為被犧牲的公共職能，不少政府為追求經濟增長而忽視環境、甚至犧牲環境的做法屢見不鮮[7]。發展中國家往往為吸引更多的投資而放松環境管制，加速生產和出口資源消耗型和污染密集型產品，因此發展中國家更多的是從事“骯臟行業”的生產，從而淪為發達國家的“污染天堂”[8]。

持續下降的環保標準會導致“競次效應”（Race to Bottom），即競爭的壓力使得企業竭力縮減環保預算，而政府為穩住本國企業并不斷吸引投資，不惜競相以更低的環境標準吸引投資者[9]。這種觀點認為經濟發展水平低的國家環境標準更低，對環境污染治理的力度也相應降低。雖然有學者樂觀的指出，投資的進駐并沒有惡化東道國的環境質量，反而有利于改善區域環境污染[10]。即環境庫茲涅茨曲線：在經濟發展過程中，環境狀況是先惡化而后得到逐步改善。但肖士恩等在隨后的研究中指出，經濟增長是造成我國環境污染的基礎性原因，并且環境污染狀況隨經濟增長仍有擴大的趨勢，至今尚未出現環境庫茲涅茨曲線拐點的跡象[11]。故這種在“污染天堂”的“競次效應”導致了環境治理的“市場失靈”。

在經濟發展與環境保護的博弈中，地方官員為謀求暫時利益導致的政府失靈使環境更加惡化，另一方面，“競次效應“的存在導致市場難以發揮作用。公眾參與環境事務的邏輯起點便是對政府機制和市場機制缺陷的彌補，公眾是本地環境質量的直接受影響人群，任何一種環境污染都會直接或間接的影響到特定的或全體公眾，故公眾對當地環境的參與與管理是實時的、有效率的、且是可持續的。當人們越來越認識到環境對人類生存質量的重要性，以及環境與人類其他財產價值的密切關聯性時，其對環境的參與是有基本動力的。他們在為自身利益呼吁的同時，必將促進社會整體利益的提高。

1.2 社會經濟狀況對公眾環境參與的不確定性影響

社會經濟狀況是公眾參與最直接的影響因子，經濟水平和受教育程度越高居民的公眾參與水平越高[12]，高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟更發達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值[13]。公眾環境參與作為公眾參與的領域之一，亦受到社會經濟狀況的影響。良好的社會經濟狀況使公眾對環境質量更高要求，環境參與程度也更高。但是另一方面，社會經濟狀況良好的公眾往往選擇環境更好的居住場所，這又使其對環境問題的感觸不深而降低參與度。但也有研究表明，我國公眾對于財富的渴求比對清潔環境的要求要高得多[14] ，個人收入甚至對我國城鎮居民的公眾參與行為有抑制作用[15] 。經濟因素對公眾環境參與的影響方向及作用有待進一步研究確認。

受教育程度是衡量公眾素質的重要指標，人們認為環境意識與環保行為之間存在著較強的相關關系，進而認為可以利用環境意識來預測和引導人們的環境行為。事實上，學者就受教育程度對公眾環境參與的作用給出了不同的答案。研究顯示，我國受教育程度只對城市居民的維權表達行為有正面影響，對上訪、請愿等較為激烈的維權行為則沒有影響[16] 。這一結論與西方長期研究一致，即環境意識對環境行為的影響非常有限，環境意識與環境行為之間的相關系數一般都在0.14到0.45之間[17] 。

社會經濟因素對公眾環境參與的影響與普遍認識存在差異，社會經濟因素究竟是對公眾環境參與產生促進作用還是阻礙作用，需要進一步研究證實。

1.3 環境污染驅使公眾參與

中國已經進入環境污染事故多發期[18]，環境污染對人體健康損害的后果也進入集中爆發期，且環境污染導致的健康問題已經成為引發群體性事件的重要原因[19]。環境污染不僅造成了巨大的經濟損失，而且直接影響公眾的身心健康，對整個社會的長遠發展都是不利的。空氣污染會降低人體免疫力而誘發多種疾病，中國主要城市每年約有17.8萬人因此過早死亡[20]。2013年初全國開始大范圍長時間出現的霧霾天氣表明空氣嚴重污染，大量PM2.5被人體吸入會對呼吸系統和心血管系統造成傷害，使人罹患疾病甚至死亡。時有發生的核泄漏化工廠爆炸等事故危害人身健康和生態環境，引起了人類一定程度的恐慌。此外，工業“三廢”造成損害的問題長期存在，也是不容小覷的環保殺手。日益嚴峻的生態形式使得公眾為保護自身權益和健康不得不采取行動。

研究表明，公眾環境參與的動力機制有污染驅動型、世界觀模式和后物質主義模式三種[21]，其中最直接的仍是污染驅動型。當環境污染尚不嚴重時，公眾參與環境污染治理的責任意識與環保認知水平較低，對參與地方政府治理環境污染的積極性不高；但是當環境污染危害到自身權益時，這種積極性會激增，“主人翁”意識強烈。

1.4 政府環境規制的保障性作用

政府長期以來在環境治理中扮演主體角色，政府政策強度對環境狀況具有直接作用。嚴格的環境法律法規和環境執法力度能相應改善環境問題，是緩解走訪式抱怨最重要的途徑[22]。具體而言，環境污染控制政策通常能對減少排污起到了顯著效果。并且，在我國污染控制政策框架內，利用公眾的環保參與提高環境質量的意識還很弱，公眾的環境質量訴求無法通過環保部門和地方政策的嚴格執法得到滿足[3]，這也是環境政策制度性保障作用未充分發揮的體現。

污染治理投資不足是造成我國環境污染日趨嚴重的主要原因之一。國外經驗表明，污染治理投資占GNP的比例達1%-1.5%時，才能有效控制污染；污染治理投資占GNP的比例達2%-3%時，環境質量得到明顯改善[23-24]。我國環境污染治理投入不足，效益不高，且浪費比較嚴重，沒有發揮應有的環境效益和社會效益。

政府環境規制使環境狀況在一定程度得到改善，進而也能緩解公眾不滿情緒，維持政治穩定。對于環境治理本身來說，污染是造成公民環境信訪規模不斷擴大的原始推手，減少污染即能減緩環境污染引起的政治壓力[22]。科學合理的政府環境規制，能發揮極大的環境效益和社會效益。

2 理論框架及假設

“市場失靈”和“政府失靈”雙重作用之下，環境問題日趨嚴重。環境自解決機制欠缺，政府主體作用發揮有限的前提下，引入公眾參與是解決嚴峻環境形勢的可行辦法。公眾環境參與并不是自覺發生作用的，也會受社會經濟、污染狀況和政府規制等作用的影響。厘清政治、經濟、社會因素對公眾環境參與的作用，促進公眾以主人翁的精神參與到環境治理中去，是解決環境問題的重要舉措。通過剖析中國省際數據中有關信息，分析公眾環境參與的影響因子，提高我國公眾環境參與水平迫在眉睫。

對于環境問題的來信、來訪、人大建議和政協提案能夠反映公眾環境參與，結合文獻綜述和理論分析，認為公眾環境參與影響模式如圖1所示，并提出以下三個假設：

假設一：社會經濟發展狀況越好，公眾環境參與程度越高；

假設二：環境污染等環境問題越嚴重，公眾環境參與度越高；

假設三：政府環境規制越嚴格，治理環境污染的力度越大，公眾環境參與度越低。

3 變量描述與研究設計

3.1 變量選取

本研究采用2003-2012年全國31個省份的面板數據，考察解釋變量環境污染狀況、經濟發展水平和政策傾向對公眾環境參與的影響。選取來信數（CL）、來訪數（CV）、承辦的人大建議數（REP）和承辦的政協提案數（CEP）作為公眾環境參與的因變量；自變量分別為社會經濟狀況、環境污染狀況及政府規制強度，其中社會經濟狀況選取撫養比（FYB）、人均國民生產總值（PGDP）、每十萬人高中生數（EDU）、城鎮居民人均年消費支出（PTC）來衡量；環境污染狀況選取工業廢水排放量（IWW）、工業廢氣排放量（IWG）、固體廢棄物排放量（ISW）和突發環境事件數（ACT）來衡量；政府規制強度選取頒布法律法規數（RGL）和環境污染治理投資/地區生產總值（IEP）衡量。表1具體反映了上述變量的名稱、符號及描述性統計分析，所有數據結果由統計軟件Stata 12.0分析而成。