上海中心城區“留改拆”背景下舊改工作面臨的問題

摘要：2016年中央城市工作會議強調，在今后的城市發展中要以有機的、綠色的城市更新取代過去大拆大建式的生硬替換，走出一條中國特色城市發展道路。為此上海在城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變為“留改拆”為主，在此背景下，上海中心城區舊改工作也面臨著一系列的新問題和矛盾。

關鍵詞：城市更新;留改拆;舊改

2016年中央城市工作會議強調，城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，要深刻認識城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用。在今后的城市發展中要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以有機的、綠色的城市更新取代過去大拆大建式的生硬替換，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路。

按照中央的要求，上海的舊改工作也順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，決定在城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變為“留改拆”為主，強調上海歷史建筑、歷史風貌的保留保護。提出了微更新、漸進式的城市有機更新的模式，將“歷史傳承”“宜居宜業”“綠色健康”作為城市更新發展的落腳點。

一、 上海中心城區舊改工作的現狀

（一） 舊改存量依然很大

近年來，近年來上海大力推進舊區改造，中心城區面貌得到較大改善，一大批居民群眾的生活條件和居住質量得到顯著提高。然而，在上海的中心城區舊區分布仍舊體量較大，且內部居住情況非常復雜。如成片舊里集聚的豫園地區、董家渡地區等區域中，既有密度極高的毛地，又有部分實施的停滯基地，還有大量受保留保護要求限制的未開發土地。這些舊改存量，如按現在的推進規模，大約還需3～4個“五年計劃”才能完成。

（二） 保留保護建筑及街區數量大、種類多、級別高

上海中心城區里歷史建筑、風貌保護區數量眾多。據統計，整個上海中心城區現有12片風貌保護區，僅市政府所在的黃浦區就有優秀歷史建筑289處。眾多的保留保護建筑和街區不僅數量大，而且種類繁多，不僅有歷史保留建筑，還有風貌保護道路、風貌保護街巷、風貌保護街坊等。許多的保留保護建筑的保護級別也較高。

（三） 老城廂“二元結構”突出

上海市的中心城區，“二元結構”非常明顯，市容環境狀況十分不均衡，既有很多風景作為城市“窗口”，擁有眾多優秀的地標性建筑和設施完善品質一流的高檔住宅小區;但同時也有著許多設施落后，與上海國際化大都市定位不相符的成片舊式里弄的存在，成為市容管理難題的“重災區”。這種“二元結構”使得上海市中收城區建設的整體發展呈現出不平衡不充分的特點，居住在老城廂的居民生活質量與上海的發展不相協調。

二、 當前上海市中心城區舊改工作面臨的突出問題

（一） 居民舊改需求強烈的問題

十九大報告指出，發展不平衡不充分，已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。當前，老城廂“二元結構”突出，惡劣的居住環境也已成為制約老城廂居民追求美好生活的主要制約因素。在中心城區舊里狹小破舊的房屋中居住著不少生活困難的居民，這些人在房屋商品化、房價高企的今天根本無力買房，不得不幾代人蝸居在十幾平米甚至幾平米的舊房中，居住條件極為困難，人口密度增高，居住環境惡化，安全隱患嚴重，百姓改善居住條件訴求十分突出，人民群眾對舊區改造的期盼和呼聲一直都十分強烈。

（二） 留改任務艱巨繁重的問題

根據上海市住建委介紹，歷史建筑保留保護范圍將擴大，全市里弄房屋除約一成左右80余萬平方米的二級舊里房屋沒有保留價值將考慮拆除外，其他約730萬平方米的各類里弄房屋都需保護保留。上海中心城區老舊住宅集中存在，且房屋類型、身份多樣，保留保護建筑和區域量大面廣。與此相對，中心城區的各類風貌區，特別是老城廂地區，房屋基礎結構差，在保護風貌的同時，對老舊房屋尤其是居住類老舊房屋如何進行功能提升、空間再造、設施完善，這是一項艱巨而繁重的任務。

（三） 房地產調控政策下的“時差”效應問題

1. 開發商缺少參與舊改工作的積極性

舊區改造與國家的房地產政策以及房地產市場行情密切相關，國家現在對房地產的調控政策日益趨緊，上海的房地產價格呈現穩中趨降的局面。與此同時，中心城區舊改成本卻持續上升，這導致開發商當前參與中心城區舊區工作的積極性普遍不高，舊改資金的籌措遇到較大問題。

2. 舊改工作投入產出難以實現平衡

按照“修舊如舊”的保護性修繕方式，歷史風貌保護區和歷史建筑保護修繕的運作成本很高，再加上公房殘值補償費、土地出讓金及其他費用（如市政配套費等），使得保護與利用的成本普遍高于同期新建高檔商辦樓宇的平均建設成本。

3. 相關法律法規急需完善

在“留改拆”以留為主的情況下，對舊改征收來的房屋如何處置，老城廂保留下來后如何修繕改造等一系列問題的解決目前還沒有相應完備的法律規定，如上海黃浦區的“聚奎模式”雖然試點效果很好，但現有法律法規卻難以支持此模式進行復制推廣。

（四） 信訪矛盾突出的問題

從90年代初至今20多年的動遷征收中，由于發展的不平衡、不充分，信訪穩定面臨巨大的挑戰與壓力。尤其是上海中心城區經過多次動拆遷，歷史遺留矛盾數量也在不斷增多。這些矛盾，時間跨度長，信訪人利益訴求高，化解難度極大，給社會穩定帶來巨大的壓力，已成為影響社會穩定的主要因素。在“留改拆”的背景下，動拆遷信訪矛盾還將貫穿于整個舊改過程，“不平衡、不充分”也將始終存在，已是制約城市更新發展的一大因素。

作者簡介：

楊萍，上海市，上海市黃浦區委黨校。