對討賴河流域傳統(tǒng)分水制度的思考和建議

張寶泉，劉 飛

（1.甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735000；2.玉門油田水電廠電力水利工程公司，甘肅 玉門 735200）

對討賴河流域傳統(tǒng)分水制度的思考和建議

張寶泉1，劉 飛2

（1.甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735000；2.玉門油田水電廠電力水利工程公司，甘肅 玉門 735200）

討賴河流域傳統(tǒng)的分水制度已與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展不相適應(yīng)，為推進(jìn)流域水資源科學(xué)管理的目標(biāo)，必須以初始水權(quán)分配為核心，強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度，重構(gòu)流域水權(quán)制度體系與制度安排，并通過節(jié)水型社會建設(shè)、完善制度法規(guī)、培育水市場和公共參與監(jiān)督等，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

討賴河流域；分水制度；水資源

隨著甘肅省酒泉、嘉峪關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，討賴河流域內(nèi)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉為基礎(chǔ)的水資源管理模式面臨現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面需求的挑戰(zhàn)，流域內(nèi)水資源供需矛盾日益突出。如何突破傳統(tǒng)的分水制度，嚴(yán)格落實(shí)總量控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，避免討賴河成為第二個(gè)石羊河等諸多問題已成為流域內(nèi)亟需解決的問題。黨的十八大把生態(tài)文明納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”的總體布局。十八屆三中全會又明確提出要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等。甘肅省水利廳在解讀深化水利改革重點(diǎn)時(shí)，明晰了深化水利改革的思路，確定了水權(quán)、水價(jià)、工程管理、水利投融資 4個(gè)著力點(diǎn)。這些都對水資源管理利用提出了越來越高的要求。在這個(gè)轉(zhuǎn)型階段，水資源管理的首要任務(wù)就是根據(jù)水資源的承載能力，統(tǒng)籌兼顧水資源在各領(lǐng)域各行業(yè)之間優(yōu)化分配，有效地防止人類對水資源的無限需求造成對生態(tài)環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)水資源的科學(xué)管理、合理配置、高效利用和有效保護(hù)。

1 流域概況

甘肅省討賴河流域位于河西走廊中部，為內(nèi)陸河黑河西部子水系，屬黑河水系一級支流。流域東起馬營河，西以嘉峪關(guān)市境內(nèi)的黑山為界，南與疏勒河流域毗鄰，北以金塔盆地的馬鬃山為界。有討賴河（又稱北大河）、洪水河、紅山河、觀山河、豐樂河、馬營河等六條河流。流域涉及青海省祁連縣、甘肅省張掖市肅南縣、高臺縣，酒泉市肅州區(qū)、金 塔縣以 及嘉峪關(guān) 市。流域 總面積 1.93萬 km2，多年平均徑流量 11.62億 m3，地下水資源為 0.51億 m3，灌溉面積約91330hm2。

討賴河是流域內(nèi)最大的一條河流，發(fā)源于青海省祁連山中段，多年平均徑流量 6.45億 m3，灌溉面積 38640hm2萬畝。河流從冰溝出山后，流經(jīng)甘肅省嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)，最后進(jìn)入酒泉市金塔縣，經(jīng)鴛鴦池水庫調(diào)蓄后，用于下游工農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。

2 討賴河分水制度的歷史演變

討賴河流域水資源開發(fā)利用歷史悠久，在西漢時(shí)期就有了引水灌溉，至康熙中后期直至乾隆年間，清政府在河西大力開展軍事屯田，遷入居民，灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模，開始產(chǎn)生用水矛盾。雍正年間初創(chuàng)“均水制”。“均水制”通過不斷的修改調(diào)整，適用范圍日趨擴(kuò)大，得到了越來越多人的認(rèn)可，制度也更加成熟與靈活。民國以后逐漸形成具有水權(quán)意識的討賴河分水制度，構(gòu)成了討賴河水資源管理機(jī)制的雛形。新中國成立后，黨和政府對討賴河流域的分水制度進(jìn)行了大幅度修改，徹底廢除了燃香分水制度。1962年，成立了全流域性的討賴河管理處，制定了全流域第一份完整的分水計(jì)劃。討賴河現(xiàn)行分水制度正式始于 1963年，酒泉鋼鐵公司成立后，經(jīng)1974年、1976年、1980年、1984年四次修改后延續(xù)至今（詳見表 1）。

目前現(xiàn)行的分水制度為討賴河干流年內(nèi)給中游討賴灌區(qū)（包括嘉峪關(guān)市、酒泉市肅州區(qū)、邊灣農(nóng)場）用水 153天，其中給 洪水河灌 區(qū)調(diào)水 3000萬 m3；給中游酒泉鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司工業(yè)用水 4500萬 m3。給下游鴛鴦灌區(qū)用水 175天。

表1 討賴河流域分水天數(shù)及水量

3 討賴河分水制度的主要特點(diǎn)

現(xiàn)行討賴河分水制度的主要特點(diǎn)是沒有直接確定分配給各用水戶的總水量，而是通過取水時(shí)間控制分水，以地表水取水時(shí)長作為水量分配的核心控制手段，即“定時(shí)不定量”，只有酒泉鋼鐵公司年引水量 4500萬 m3，在規(guī)定時(shí)段供給。在通常意義上，“定時(shí)不定量”的水權(quán)制度與以水量體積分配的“水量水權(quán)”制度相對應(yīng)，成為“時(shí)間水權(quán)”。“時(shí)間水權(quán)”保障了用水單位在規(guī)定時(shí)段內(nèi)的水量水權(quán)，用水單位可以支配時(shí)段內(nèi)的所有河道來水。“時(shí)間水權(quán)”具有“強(qiáng)穩(wěn)定性、弱排他性、可轉(zhuǎn)化性以及可交易性”4個(gè)基本特性。

3.1 傳統(tǒng)分水制度的合理性

討賴河流域分水制度長期以來在流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中較好地起到了協(xié)調(diào)供需矛盾、維持流域用水秩序的作用，是討賴河水資源管理的基礎(chǔ)，為流域的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。傳統(tǒng)分水制度尊重自然規(guī)律，將全年來水量在工農(nóng)業(yè)、上中下游之間進(jìn)行了統(tǒng)籌分配，總體上按時(shí)段劃分了上中下游的時(shí)間水權(quán)，按照灌溉輪期劃分的用水時(shí)段在大多數(shù)年份基本能夠滿足以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式為主的用水需求，適應(yīng)了中游無水庫調(diào)節(jié)而下游有水庫調(diào)節(jié)的實(shí)際，而定量向酒泉鋼鐵公司供水，又體現(xiàn)了其科學(xué)性和靈活性。

3.2 傳統(tǒng)分水制度存在的主要問題

3.2.1 管理機(jī)構(gòu)對水資源的管理、合理配置和有效監(jiān)督難以到位

討賴河現(xiàn)行管理體制只對討賴河河道和南、北兩條共用干渠進(jìn)行管理，流域機(jī)構(gòu)只能按照分水制度將河道來水在規(guī)定的時(shí)段內(nèi)分配給各用水單位，因中游無調(diào)蓄性工程，水資源時(shí)空分布無法控制，在枯水年份中上游旱情表現(xiàn)尤為突出。然而，各區(qū)域、各灌區(qū)均從本地區(qū)利益出發(fā)，各自為政，互不謙讓，流域機(jī)構(gòu)又不能對流域內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和實(shí)施有效的監(jiān)督，由此導(dǎo)致區(qū)域之間、行業(yè)之間水資源開發(fā)利用的沖突愈演愈烈。

3.2.2 用水總量難以控制，不利于節(jié)水型社會的建設(shè)和發(fā)展

傳統(tǒng)的定時(shí)不定量的用水制度，促使各灌區(qū)在規(guī)定時(shí)段內(nèi)對河道的來水均全額引用，使用水總量難以控制。并且經(jīng)過近 30年的社會發(fā)展和人口增長，社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)、生態(tài)等多領(lǐng)域用水需求的加大，致使需水時(shí)間與分水時(shí)段出現(xiàn)沖突，仍按當(dāng)時(shí)確定的比例分配水量，必然出現(xiàn)目前的余缺不均問題，不符合“總量控制、定額管理”的水資源管理理念。

3.2.3 地下水資源缺乏統(tǒng)一管理，不利于生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展

傳統(tǒng)的分水制度沒有將地下水、生態(tài)環(huán)境用水納入其中。長期以來，地下水開采沒有科學(xué)的監(jiān)控調(diào)節(jié)手段，給下游生態(tài)環(huán)境造成不利影響。流域內(nèi)的地下水管理各自為政，致使地下水循環(huán)系統(tǒng)遭到破壞。近年來，下游清水、臨水河的泉水出露量已快速減少，地下水超采并影響地表水水量的問題已經(jīng)顯露，長此以往勢必導(dǎo)致下游泉水枯竭。另一方面，中游用水單位按照時(shí)段對水量進(jìn)行了全額分配，直接造成討賴河主河道斷流，對河流生態(tài)健康和區(qū)域生態(tài)環(huán)境形成了嚴(yán)重威脅。

4 改進(jìn)完善討賴河分水制度的建議

4.1 明確流域機(jī)構(gòu)主體地位，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理

應(yīng)賦予流域機(jī)構(gòu)對流域水資源開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、工程項(xiàng)目建設(shè)的管理權(quán)限，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)享有完全自主管理和處理事務(wù)的權(quán)利，在工作中與各部門和地方政府之間要權(quán)限清晰，職責(zé)分明，并充分借鑒疏勒河流域的成功管理經(jīng)驗(yàn)和模式，發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的作用。實(shí)現(xiàn)正在籌劃建設(shè)的討賴河上游討賴峽水庫、中游的洪水河水庫和已建的下游鴛鴦池水庫的聯(lián)合調(diào)度，實(shí)行流域水資源的統(tǒng)一管理。

4.2 積極倡導(dǎo)，大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

通過建設(shè)節(jié)水型社會，建立起以水權(quán)、水市場為基礎(chǔ)的水資源統(tǒng)一管理體制，形成完整的水資源開發(fā)利用蓄、取、供、用、耗、排的控制系統(tǒng)。在堅(jiān)持流域水資源配置優(yōu)先次序的前提下，認(rèn)真分析各行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，優(yōu)化水資源配置。

（1）流域內(nèi)主要用水為農(nóng)業(yè)灌溉，而農(nóng)業(yè)灌溉基本是大水漫灌。因此，應(yīng)以農(nóng)業(yè)作為節(jié)水的突破口，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展噴灌、滴灌、管道輸水和微噴、微灌等節(jié)水設(shè)施。

（2）采取有效措施，做好工業(yè)節(jié)水，合理限制高耗水企業(yè)的發(fā)展。

（3）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)水資源配置向相對低耗水、高效益的產(chǎn)業(yè)傾斜，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

（4）挖掘城市節(jié)水潛力，發(fā)展好循環(huán)用水。

（5）通過制度建設(shè)，依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段，配以必要的行政措施，建立全社會自覺節(jié)水的激勵(lì)約束機(jī)制。

4.3 全面嚴(yán)格落實(shí)總量控制、定額管理制度

以討賴河流域現(xiàn)行分水制度為基礎(chǔ)，以初始水權(quán)分配為核心，通過行政手段與民主協(xié)商相結(jié)合的方法，優(yōu)化配置流域內(nèi)各用水單位的用水總量，明確各行業(yè)、各灌區(qū)的水資源使用權(quán)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力的相適應(yīng)。同時(shí)，通過用水定額，建立微觀定額體系，并根據(jù)實(shí)際情況對各用水單位的用水量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。將宏觀的用水總量控制與微觀的用水定額效率管理有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)雙線結(jié)合，雙線控制。

4.4 培育水市場，實(shí)現(xiàn)水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓

水市場是水權(quán)初始分配后的再分配，是商品經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的必然趨勢。目前，討賴河中游的討賴灌區(qū)每年在春、冬灌溉時(shí)段均向下游的金塔鴛鴦灌區(qū)借水，然后在夏灌期間進(jìn)行還水，形成了水市場交易的外部環(huán)境。作為流域機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮對水資源的宏觀調(diào)控作用，清晰界定水權(quán)，制定合理的水權(quán)價(jià)格，探索和建立水權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)將節(jié)約的水量在各領(lǐng)域之間以水商品的方式進(jìn)行交易，逐步形成水市場交易平臺，并通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政和科技等多種手段，制定用水權(quán)交易市場規(guī)則，提高水資源的有償使用。

4.5 建立健全監(jiān)督機(jī)制，加快水資源管理信息化建設(shè)步伐

積極鼓勵(lì)流域內(nèi)各地區(qū)、各行業(yè)、各部門及社會公共廣泛參與對水權(quán)、水量分配、水質(zhì)保護(hù)的管理和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)廣大用水戶參與水資源管理的積極性，形成共同參與、群策群力，實(shí)行依法管理和民主協(xié)商管理相結(jié)合的流域管理制度。利用現(xiàn)代科技，加快建設(shè)水資源管理信息化平臺，強(qiáng)化水資源計(jì)量和監(jiān)測，為水資源的科學(xué)調(diào)度和優(yōu)化配置提供強(qiáng)有力的支撐。

［1］魏寶君.全面推進(jìn)水利改革加快解決甘肅水問題［N］.甘肅日報(bào)，2014-01-06.

［2］甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，清華大學(xué).討賴河流域分水制度變遷及其現(xiàn)代水資源管理模式研究［R］.2010.

［3］王忠靜.討賴河流域水資源可持續(xù)利用的思考［J］.甘肅水利，2011（06）.

［4］劉強(qiáng).創(chuàng)新討賴河流域水資源管理模式科學(xué)推進(jìn)水資源管理［N］.酒泉日報(bào)，2010-03-23.

TV213.4

A

1672-2469（2015）08-0011-03

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2015.08.004

張寶泉（1979年—），男，工程師。