中介超市：行政審批改革的模式創(chuàng)新

張志剛郝慧慧（大連理工大學(xué)，遼寧大連116024）

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中介超市：行政審批改革的模式創(chuàng)新

張志剛郝慧慧
（大連理工大學(xué)，遼寧大連116024）

摘要：近年來(lái)我國(guó)行政審批制度弊端凸顯，中央和地方政府均加大了行政審批改革力度。中介超市作為行政審批改革的一種模式創(chuàng)新，在打破壟斷、提高審批效率的同時(shí)，存在相當(dāng)大的問(wèn)題和漏洞。運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義理論，通過(guò)分析中介超市的運(yùn)行現(xiàn)狀，建立中介超市“AGIL”分析模型，闡釋中介超市存在的動(dòng)力基礎(chǔ)、體制價(jià)值、技術(shù)條件以及存在問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策建議，以期為提高我國(guó)行政審批效率，促進(jìn)行政審批制度改革提供參考。

關(guān)鍵詞：行政審批；中介超市；結(jié)構(gòu)功能主義

一、行政審批中介超市的由來(lái)和運(yùn)行現(xiàn)狀

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善和發(fā)展，現(xiàn)有行政審批制度的缺陷逐漸凸顯，傳統(tǒng)行政審批模式很難適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。經(jīng)過(guò)一系列改革，我國(guó)行政審批制度得到一定程度改善。但是，行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為行政審批改革的“腸梗阻”和提高審批效率的“死角”，審批程序復(fù)雜、過(guò)程冗長(zhǎng)、成本過(guò)高的現(xiàn)狀依舊存在。近年來(lái)浙江省少數(shù)縣市創(chuàng)新性地設(shè)立行政審批中介超市，把中介機(jī)構(gòu)集中到行政服務(wù)中心，成立統(tǒng)一的“辦事大廳”，建立“中介超市”，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注和熱議。

截至2014年6月，行政審批中介超市運(yùn)行良好。全國(guó)共有17家中介超市，分布于浙江、廣東、山東等六?、贁?shù)據(jù)來(lái)源于互聯(lián)網(wǎng)，搜索統(tǒng)計(jì)得出。。由圖1、圖2可見(jiàn)中介超市的發(fā)展和地域分布特點(diǎn)。

中介超市的行政審批效率有大幅度提高，審批時(shí)間縮短、審批費(fèi)用降低。表1是在浙江省紹興市柯橋區(qū)中介超市中兩項(xiàng)審批項(xiàng)目的時(shí)間對(duì)比。

圖1　中介超市發(fā)展數(shù)量

圖2　中介超市地域分布

同時(shí)，中介超市的建立促進(jìn)了行政審批項(xiàng)目的全面清理和改革發(fā)展，例如浙江省政府對(duì)三級(jí)審批服務(wù)事項(xiàng)的全面清理，與紹興市柯橋區(qū)的行政審批改革和中介超市建立同步進(jìn)行。對(duì)比數(shù)據(jù)如表2所示。

表1　柯橋區(qū)中介超市審批效率與費(fèi)用對(duì)比

表2　浙江省行政審批事項(xiàng)清理改革數(shù)據(jù)

中介超市的入駐方式及具體審批流程見(jiàn)圖3。

圖3　中介超市入駐及審批流程

然而，中介超市作為當(dāng)下行政審批改革的新嘗試，仍存在諸多不足和缺陷。本文從中介超市的功能結(jié)構(gòu)研究入手，運(yùn)用帕森斯的功能結(jié)構(gòu)主義理論，研究中介超市創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)功能，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出建議，為轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步深化和改革行政審批制度提供參考[1]。

二、行政審批中介超市的改革意蘊(yùn)和管理價(jià)值分析

（一）中介超市的“AGIL”模型分析

運(yùn)用帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義理論分析中介超市，可以將其視為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)由四個(gè)功能子體支撐，即獲取資源以發(fā)展自身的能力（A）、構(gòu)建并達(dá)到目標(biāo)的能力（G）、整合資源從而獲取最大效益的能力（I）、協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部一致從而維持模式的能力（L）。圖4是中介超市“AGIL”模型對(duì)應(yīng)圖。

不同的社會(huì)組織為滿足不同社會(huì)需求而存在，組織之間的功能互補(bǔ)是社會(huì)穩(wěn)定的重要條件。行政審批中介超市的結(jié)構(gòu)決定了其功能。根據(jù)中介超市的結(jié)構(gòu)功能，可以認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)代理政府實(shí)行的行政審批服務(wù)，屬于特殊的代理機(jī)制。個(gè)體和個(gè)體選擇與環(huán)境之間的相互作用，使“代理”處于一種可以處理行動(dòng)者之間和行動(dòng)者與不斷變換的環(huán)境之間關(guān)系的有利地位[2]。即政府把一部分或大部分行政審批項(xiàng)目委托給中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理服務(wù)，中介機(jī)構(gòu)不再是壟斷無(wú)序、盲目管理的狀態(tài)，而是交由市場(chǎng)管理，即行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化。市場(chǎng)化管理與優(yōu)勝劣汰的進(jìn)出模式，使得中介機(jī)構(gòu)規(guī)范化，不僅便利行政相對(duì)人，而且節(jié)省政府管理成本，優(yōu)化資源配置。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從“背靠背”分散辦公到“超市式”集中服務(wù)。地方政府為中介機(jī)構(gòu)搭設(shè)平臺(tái)，引導(dǎo)其在企業(yè)項(xiàng)目審批中比服務(wù)、比時(shí)間、比價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)適應(yīng)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、整合、潛護(hù)四個(gè)功能，改善服務(wù)水平。

圖4　中介超市創(chuàng)新的“AGIL”分析模型

（二）中介超市的動(dòng)力基礎(chǔ)、體制價(jià)值和技術(shù)條件

1.中介超市的動(dòng)力基礎(chǔ)

（1）行政審批中介服務(wù)的缺陷促生了中介超市。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府不分家。由政府轉(zhuǎn)制而來(lái)的協(xié)會(huì)，大部分帶有濃厚的行政色彩，缺少為企業(yè)服務(wù)的精神，中介機(jī)構(gòu)也往往有濃厚的官方色彩，掛靠在行政機(jī)關(guān)下面，壟斷相關(guān)業(yè)務(wù)，維護(hù)固有權(quán)力和利益[3]。同時(shí)，原有中介審批涉及面廣、行業(yè)紛雜、法規(guī)滯后并存在監(jiān)管空白，辦事效率低下、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、服務(wù)質(zhì)量水平不高等問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)。

（2）政府自身制度創(chuàng)新是中介超市存在的內(nèi)在動(dòng)力。第一，隨著市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用愈加顯著，市場(chǎng)主體對(duì)政府的行為提出多樣化和具體化要求，市場(chǎng)主體的主張更富有本位意識(shí)，強(qiáng)調(diào)政府的行為效率與配合意識(shí)，行政審批制度的改革是政府改革的重中之重。第二，政府自身管理制度的創(chuàng)新是中介超市產(chǎn)生的內(nèi)在推動(dòng)力量。從有限政府理論視角分析，政府自身能力、資源等方面的有限性，導(dǎo)致政府的行為方式無(wú)法滿足所有行政相對(duì)人的需求，中介超市是政府在行政合法范圍內(nèi)，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定、重新塑造及定位政府形象和職能的重要體現(xiàn)，是政府自身轉(zhuǎn)型的需要。

2.行政審批中介超市的體制價(jià)值

（1）打破壟斷，促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作。中介機(jī)構(gòu)本身的服務(wù)特點(diǎn)即行業(yè)混亂無(wú)序、法規(guī)滯后且不完善、服務(wù)范圍涉及面廣以及監(jiān)督管理失于漏洞，使得中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)處于壟斷地位。中介超市的出現(xiàn)，使得一批有實(shí)力的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠更好地為社會(huì)公眾服務(wù)，使社會(huì)公眾享受到收費(fèi)低、信譽(yù)好、水平高的服務(wù)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。

（2）提高審批效率，給予企業(yè)和社會(huì)公眾充分的自主選擇權(quán)，體現(xiàn)公平、公正。中介機(jī)構(gòu)的名稱、服務(wù)內(nèi)容、承諾期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等“明碼標(biāo)價(jià)”，行政相對(duì)人可根據(jù)自身需要自主選擇中介機(jī)構(gòu)服務(wù)。中介超市中統(tǒng)一服務(wù)時(shí)間、費(fèi)用和行為規(guī)范，有利于打造高效便民的中介市場(chǎng)和行政審批服務(wù)，建立健全備案、考核和清退淘汰機(jī)制，有利于營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境[4]。

（3）治理中介服務(wù)亂象，重塑政府形象。當(dāng)下行政審批改革的關(guān)注點(diǎn)在于，中介超市改變了此前行政審批中介機(jī)構(gòu)管理收費(fèi)混亂的現(xiàn)狀，重視政府讓位后中介評(píng)審機(jī)構(gòu)管理混亂的問(wèn)題，謹(jǐn)防前置評(píng)審環(huán)節(jié)越改越多。中介超市是政府打造的公共服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)駐中介超市意味著提高中介機(jī)構(gòu)的公信度，同時(shí)有利于改善政府形象，增強(qiáng)社會(huì)公眾的滿意度。

（4）改善政府與公民之間的關(guān)系。中介超市一方面能夠得到政府部門(mén)的認(rèn)可，代理本應(yīng)由公務(wù)員完成的各種審批前置條件的準(zhǔn)備工作，另一方面也能夠得到行政相對(duì)人的委托，在時(shí)間和空間上為行政相對(duì)人降低辦事成本、交易成本以及機(jī)會(huì)成本，屬于多贏的帕累托改進(jìn)的優(yōu)化選擇。從整個(gè)社會(huì)來(lái)看，也會(huì)帶來(lái)資源配置優(yōu)化、社會(huì)福利增加、制度成本降低、社會(huì)運(yùn)行效率提高的邊際改善結(jié)果。

3.行政審批中介超市的技術(shù)條件

信息技術(shù)的發(fā)展給政府管理帶來(lái)壓力的同時(shí)，也提供了新的機(jī)會(huì)，即政府信息化。政府信息化是建立中介超市的技術(shù)支持，可有效整合中介超市的自然資源和社會(huì)資源。

中介超市的運(yùn)作建立在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上，中介機(jī)構(gòu)的入駐、管理、選擇和監(jiān)督等環(huán)節(jié)應(yīng)得到信息化技術(shù)的全面支持。第一，電子政務(wù)為中介超市在經(jīng)濟(jì)上降低管理成本，在組織結(jié)構(gòu)上精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，在管理上提高行政審批效率。政府組織模式的網(wǎng)絡(luò)化，打破部門(mén)限制、地域限制和層級(jí)限制，促進(jìn)結(jié)構(gòu)與功能的整合，推動(dòng)政府的行政審批程序更加簡(jiǎn)明、公開(kāi)、暢通[5]。第二，網(wǎng)絡(luò)辦公的突破，使得地方政府行政信息傳遞更為迅捷，行政相對(duì)人對(duì)于行政信息的掌握更為全面深入，信息的反饋更為便利，為中介超市的信息積聚與集中創(chuàng)造條件，使中介超市成為集中處理行政審批事務(wù)的重要平臺(tái)。

三、行政審批中介超市的現(xiàn)存問(wèn)題及成因

中介超市作為新生事物尚不完善，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，適應(yīng)功能尚未完善，政府角色定位不明確?！爸薪槌小痹诒举|(zhì)上是政府與市場(chǎng)職能的交替，在某些公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)政府逐漸淡出，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，這就為滋生腐敗、暗箱操作、缺乏有效監(jiān)督而“亂作為”等提供了條件，成為新的隱患，與政府提供“一站式”服務(wù)的理念背道而馳，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，界定范圍的不明確致使中介組織在行使公權(quán)方面替代或超越政府，導(dǎo)致政府核心權(quán)力的喪失，將不利于政府和社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展。

第二，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能不統(tǒng)一，中介超市各個(gè)結(jié)構(gòu)主體目標(biāo)尚未統(tǒng)一。政府在建立中介超市初期的本意在于審批放權(quán)，節(jié)約行政成本，因而在管理方面重視不足；各中介機(jī)構(gòu)是為了“招攬”更多的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)高收益；辦理業(yè)務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，是為了高效辦理業(yè)務(wù)。在這樣的利益矛盾下，如何更好地統(tǒng)一目標(biāo)，成為中介超市發(fā)展的重要問(wèn)題。

第三，整合功能的缺失，部分中介超市的中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)、技術(shù)水平有限。中介超市行業(yè)市場(chǎng)不健全，在以經(jīng)濟(jì)利益為根本驅(qū)動(dòng)力的市場(chǎng)主體下，往往會(huì)忽視執(zhí)業(yè)規(guī)則，忽視服務(wù)質(zhì)量。例如不按規(guī)定收費(fèi)，同行間競(jìng)相壓價(jià)、詆毀他人等。中介超市中作為第三方從事公共服務(wù)的中介組織，自律意識(shí)淡薄加上政府監(jiān)管缺失，給不規(guī)范執(zhí)業(yè)帶來(lái)可乘之機(jī)，加之黑市代理影響代理行業(yè)的信譽(yù)和形象，也給政府部門(mén)管理和監(jiān)督帶來(lái)困難。

第四，維護(hù)功能有待提高，缺乏統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估體系。中介超市的發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)完善的管理系統(tǒng)，績(jī)效管理在整個(gè)管理系統(tǒng)中至關(guān)重要。然而，在如今的中介超市中，除了有關(guān)中介機(jī)構(gòu)入駐和業(yè)務(wù)辦理的規(guī)定，尚無(wú)完善的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有統(tǒng)一的績(jī)效體系。此外，還存在管理制度不健全、辦理時(shí)間缺少剛性約束、有效監(jiān)督機(jī)制不健全等潛在問(wèn)題。

四、行政審批中介超市的引導(dǎo)和規(guī)范

第一，確定政府在中介超市結(jié)構(gòu)中的地位、角色，由“管理者”向“監(jiān)督者”的角色轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)適應(yīng)功能。政府一直是公共服務(wù)領(lǐng)域的傳統(tǒng)主體，但是在中介超市中，政府扮演的是委托人角色，代理人是中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者，委托人在管理上要做好責(zé)任分工，權(quán)責(zé)明確，工作重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到監(jiān)督、監(jiān)管中介超市中代理人的審批時(shí)限、費(fèi)用、態(tài)度、績(jī)效等方面。

第二，確定統(tǒng)一目標(biāo)，尋找政府、代理人和社會(huì)公眾三方利益共同點(diǎn)。通過(guò)法律層面劃分中介超市與相關(guān)政府行政部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)行業(yè)自律管理機(jī)制的形成，確保中介超市獨(dú)立、客觀、公正執(zhí)業(yè)。加緊制定行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、體系化相關(guān)法律政策，以法律和制度形式固化行政審批流程，促進(jìn)行政審批從“人治”走向“法治”[6]。對(duì)行政審批申請(qǐng)、受理、審核、決定、變更、撤回、撤銷、注銷、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)明確標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的操作規(guī)范，尤其是中介超市的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。

第三，加大整合力度，維護(hù)中介超市運(yùn)行機(jī)制。首先，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制淘汰不良中介，在審批范圍上嚴(yán)格界定，以防止政府核心權(quán)力喪失和鉆空子現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，加強(qiáng)中介超市與電子政務(wù)的結(jié)合，整合現(xiàn)有的網(wǎng)上受理平臺(tái)，建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，與中介超市有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。將各類行政審批項(xiàng)目整合在同一平臺(tái)下，相對(duì)人登錄同一平臺(tái)，使用同一賬號(hào)即可辦理全部相應(yīng)的項(xiàng)目，使信息結(jié)構(gòu)由縱橫結(jié)構(gòu)向交互化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。

第四，確定統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)體系，以民為本，深化潛護(hù)功能。構(gòu)建新型組織結(jié)構(gòu)，使中介超市能夠提供便捷服務(wù)，靈活回應(yīng)顧客需求，具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。把企業(yè)或個(gè)人視為消費(fèi)者，樹(shù)立市場(chǎng)服務(wù)理念，提供一站式服務(wù)。完善管理和監(jiān)督制度，防止亂收費(fèi)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

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作者簡(jiǎn)介：張志剛（1957-），男，大連理工大學(xué)文法學(xué)院教授，研究方向?yàn)楣补芾?、行政文化?/p>

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“事業(yè)單位分類改革推進(jìn)中的文化協(xié)同效應(yīng)研究”（13BGL129）

收稿日期：2015-02-04

文章編號(hào)：1672-3805(2015)02-0019-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D630