大氣污染治理法律對策研究
——暢通司法渠道建設

蘇雅

（內蒙古工業大學人文學院 內蒙古呼和浩特 010080）

大氣污染治理法律對策研究
——暢通司法渠道建設

蘇雅

（內蒙古工業大學人文學院 內蒙古呼和浩特 010080）

包括大氣污染在內的環境污染是中國目前面臨的難題之一。面對日益惡化的大氣環境，中國的相關立法不可謂不完善。但相對先進的法律卻面臨著執法難題和司法困境。法律在多大程度上可以解決大氣污染問題，其發揮作用的關鍵環節在于立法、執法、司法、還是國家政策的導向上，正是本文要探討的問題。

大氣污染；執法；司法；環境公益訴訟

近來中國各大城市頻繁出現的霧霾天氣無疑而是人們關注的話題。而因霧霾引發的一系列公共健康問題、社會問題、經濟問題則向國人敲響了警鐘。當早年間被人們忽視的大氣污染以一種觸目驚心的可見形式呈現在眼前時，我們驚呼：原來自己早已不能呼吸到清潔的空氣。查閱相關資料，發現PM2.5（細微顆粒物）也非唯一的大氣污染源。諸如二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物等不能用肉眼看到的化學物質都會造成空氣污染，即霧霾天氣只是我國大氣污染的冰山一角。日益惡化的大氣環境，已經成為我國經濟快速發展的“不能承受之輕”。

1 污染現狀及未來預測

按照污染源不同，大氣污染的形式可分為常規污染和非常規污染。常規污染主要指傳統工業如電力、冶金、化工、機動車尾氣和建材等高耗能行業造成的污染。而非常規污染則是近年來在我國蓬勃發展的新產業如建筑、拆遷、道路施工、堆料、運輸等造成的污染。PM2.5就是典型的非常規污染。

2011年，我國機動車保有量達 1.9億輛，排放污染物4607.9×104t，已經成為城市氮氧化物、一氧化碳的主要排放源。相關資料表明，燃煤塵、道路揚塵、機動車尾氣塵、工業粉塵、建筑揚塵是今天PM2.5的主要來源，而到2020年，PM2.5排放仍將呈增長態勢。

伴隨著我國工業化、城鎮化的深入發展，以及相關資料的統計分析，我國在過去的30年間，大氣環境一直處在不斷惡化之中。專家預測，按照今天我國經濟發展的速度，環境質量好轉的拐點還遠未到來。“中國科學院可持續發展戰略研究組”認為，中國城市空氣質量真正好轉，并達到發達國家的空氣質量標準，還需要20年的時間。這是樂觀的估計，前提是對污染物加以有效的控制之下。而如何有效的控制大氣污染，改善空氣質量，除了政策、經濟和技術層面的手段，法律作為強制性社會規范，能在多大在程度上發揮作用。

2 大氣污染相關法律

作為公共物品的大氣環境，以及普遍實行的稅收制度，法律也許被認為是政府能夠啟動的最有效的規制手段。中國在1979年就通過了《環境保護法（試行）》，其中將大氣列為首要環境。該法在2014年進行了大規模修改。1987年，《大氣污染防治法》通過，2000年進行了第一次修訂，而最新的一次修訂也在積極地醞釀之中?？v觀我國的環境法律法規，即使是與發達國家相比，也并不落后?？墒?，超前的立法沒能遏制日益惡化的環境，自然也未換來清潔的空氣。

2.1 排污標準之爭

如今大氣環境立法中爭議較大的就是排放標準—即“最佳環境標準原則”和“總量控制標準原則”之間的選擇問題。所謂的“最佳環境標準原則”就是根據當時技術發展的最佳水平制定環境標準，要求所有污染排放都達到此最佳標準。我國《大氣污染防治法》第13條適用了“最佳環境標準原則”，其中規定，“向大氣排放污染物的，其污染物濃度不得超過國家和地方規定的排放標準”。此標準原則操作起來簡單易行，只要每個排污單位都達標了，這個原則也便落實了。但隨著經濟的發展，排污單位的增多，盡管也許每個排污單位都能夠達到最佳排放標準，但排放總量依然龐大，依然會造成大氣污染。其中主要原因還是在于此標準制定的依據不是大氣環境所能承受的污染容量，而是我國的經濟水平和技術條件。

“總量控制標準原則”也許能夠克服上述缺陷。其核心在于從總量上對大氣污染實施控制?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?5條規定，“國務院和省、自治區、直轄市人民政府對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區。主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務院規定?！痹摋l適用了“總量控制標準原則”,但該原則僅適用于“國務院和省、自治區、直轄市人民政府對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區”，備受矚目的PM2.5和PM10并不在總量控制的范圍之內，而實際上我國很多城市PM2.5和PM10污染已將相當嚴重。即使是在總量控制標準下的二氧化硫，根據2014年國家環境保護部公布的《2013年主要污染物總量減排考核結果》，其總量也有2043.9×104t，遠遠超過了目前大氣能夠承受的污染物總量。

2.2 補充制度

正如其他國家一樣，我國也試圖在上述兩種控制標準之外尋找更為合適的污染控制制度，如排污收費制度。《大氣污染防治法》第14條規定“國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數量征收排污費的制度”，對排污者征收排污費。2003年國務院發布的《排污費征收使用管理條例》對排污收費制度的范圍、內容、程序和法律責任等作了具體的規定。《環境保護法》第43條也規定“排放污染物的企事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費。“除此之外，環境影響評價制度、環境事件應急制度等也可以在一定程度上彌補上述不足。

3 執法難題

與立法的完善相比，環境執法遭遇了更多的尷尬。而執法之所以不到位，其根源在于經濟快速發展與環境保護之間難以克服的矛盾。我們考核一個政府，總是以該政府所在地區的GDP為考

核標準，環境質量的改善，向來不是考核的范圍。這就使得地方政府無動力亦無暇保護環境。而環保法律難以真正落實的直接原因則是環保投入不足。我國每年投入環保的資金占經濟總量的比例都很低，有學者認為：“如果維持現狀，環保投入應占GDP的2%，如果要改善污染現狀，投入要達到3%，而我國的投入目前只有1.1%”，如果“GDP增長到8%以上，投入再多，都很難遏制”。說到底，還是和經濟發展有關。而如何協調經濟發展與環境保護這對矛盾,至今是個難題。修改后尚未實施的《環境保護法》第26條“國家實行環境目標責任制和考核評價制度”，規定縣級以上人民政府應將環境保護目標的完成情況作為環保部門及負責人、下級人民政府及負責人考核評價的內容。也許在今后能緩解上述執法難題。

此外，污染的跨區域性、污染源的復雜性、地方保護主義也都將使環境執法面臨更多困境。曾有媒體追蹤報道了河北接地壩一帶村莊因配合北京污染治理而遭受經濟停滯、人民生活返貧的情況，北京的環境改善了，而距北京以北100多公里外的大片村莊卻據此付出了貧困的代價，這成為我國跨區域污染治理環保成本轉移和環保利益異地享有的典型事例。這些因行政強制執行而貧困的地區，他們的損失該誰補償，補償的標準又該是多少。

4 司法困境

與環保執法面臨的困境相比，大氣環境保護司法的日子也不好過。前者的問題主要在于在目前中國的政績評價體系下政府執法缺乏動力，而后者的困難則是司法通道的阻滯，公民環境權利無法伸張。

1996年，日本東京600多名哮喘病患者以“汽車尾氣受害者”的身份提起訴訟，要求政府、高速公路公司、豐田等7家汽車制造企業給與健康損害賠償。案件歷時11年，最終以7大汽車企業支付12億日元的和解金和政府為受害者提供69億日元的醫療救助金結案。這一案件使得汽車廠商不得不再次提高技術標準，而政府也被迫更加合理的調整公路布局。而發生在上個世紀90年代末的“馬薩諸塞州以及環保組織訴聯邦環保局案”則更加引人注目。此案原告涉及美國的12個州、3個城市和一些環保組織等29個原告，而被告則直指聯邦環保局。由于關系多方利益，美國另外10個洲和一些汽車制造商也參加了訴訟。案件從聯邦地區法院、經上訴法院，一直到聯邦最高法院調卷審理結案，最終聯邦政府作出了更為嚴格的規制汽車尾氣的法律。案件前后歷時6年，被認為是聯邦最高法院數十年來處理的最重要的環境訴訟案件，有效的推動了美國環境保護運動和環保立法。

反觀中國的環境權訴訟，則頗耐人尋味。雖然《大氣污染防治法》第5條規定：“任何單位和個人，有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告”已明確了環境權利得可訴性，但具體操作起來還有很大難度。2005年，松花江重大水污染事件發生后，北京大學法學院三位教授和三名研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境民事公益訴訟，要求被告中國石油天然氣股份有限公司賠償100億人民幣用于設立松花江流域污染治理基金。盡管在起訴前6位師生已經意識到以自然物作為原告與當時的《民事訴訟法》規定不符，但他們認為，這樣的舉動有助于推動中國的司法進程，特別是有益于推動《民事訴訟法》增加有關公益訴訟的條款，于是還是辦理了起訴事宜。然而，黑龍江省高級人民法院卻以“此案與你們無關，目前本案不屬于人民法院的受理范圍”為由拒絕受理本案。轉眼到了2012年，《民事訴訟法》修改后第55條規定，“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規定終于為有關組織提起環境公益訴訟提供了法律依據。可發生在2013年的“自然之友、自然大學兩家環保組織訴神華環境污染案”又使人們漸漸燃起的希望歸于破滅。面對兩環保組織的起訴，發院均以“不予立案”結案。該案發生在新《民事訴訟法》實施的1年后，但結果依然差強人意。究其原因，恐怕是雖然法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，但什么樣的原告能提起環境訴訟，目前仍無具體的司法解釋。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會通過了備受矚目的環境保護法修改草案，新的《中華人民共和國環境保護法》將于2015年1月1日起實施。該法擴大了環境公益訴訟主體的范圍，第58條規定，凡依法在設區的市級以上人民政府部門登記的，專門從事環保公益訴訟活動連續五年以上且信譽良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。而有關資料顯示，目前全國五年以上沒有違法記錄，設區的市級以上環保組織約有三百家。這意味著2015年1月1日以后，環境公益訴訟的案件將會增多。新環境保護法實施后，一直困擾我們的環境公益訴訟主體資格問題將得到解決。但有了起訴資格是一個問題，訴訟費用如何繳納、賠償金的歸屬問題、能不能在訴訟中取勝則是另外的問題。公益訴訟的最終建構和完善，還有很長的路要走。

隨著法律對環境公益訴訟主體資格的確認，公民環境權利伸張的大門依然開啟。如何使得此司法渠道更加暢通無阻，關鍵還在于完善司法權力的獨立性，使得法院能夠擺脫地方保護主義的侵擾，專心于法律和事實本身。此外，緩刑公民環境權利伸張的意識也很關鍵。

表2 亞藝公園調蓄湖水質監測數據

3.2 主要污染原因分析及治理建議

從湖西面（河涌入口）的水質略好于湖東面（湖水出口）的水質及全湖水質污染狀況看出，亞藝公園調蓄湖水力交換緩慢，稀釋擴散強度弱，湖內水體基本處于靜止狀態，污染物難以稀釋和擴散，使水域水質惡化，影響到整個湖體水質。四個監測斷面的氨氮均超出Ⅴ類標準限值，表明湖水水質富營養化，以氮營養物質為主要污染物，致水質污染原因：外源污染，流入其湖的內河涌，主要受生活污染，氮超標嚴重；內源污染，湖水相對靜止，自我修復能力低，生態結構薄弱。湖體的營養物質主要通過水生植物吸收利用，近年通過引水改善湖水水質，但同時亦引入大量的魚類，原有的湖內生態系統受到改變，魚類的大量繁殖，湖中的水生植物被大量消耗，湖中的溶解氧偏低，富營養化現象嚴重。

[1]國家環?？偩?水和廢水監測分析方法（第四版）.2002.