宅基地換房利益相關者的博弈均衡分析

胡 芬，何象章

（湖北大學商學院，湖北 武漢 430062）

隨著社會經濟的快速發展，城鎮化進程不斷加快，城市和農村的土地利用格局迅速演變，城鄉發展用地供需矛盾日益突出，影響了土地集約利用和社會可持續發展。一面是城市建設用地緊張，城市對建設用地需求大，另一面卻是農村建設用地閑置、人均宅基地面積超標，土地利用效率低下。為盤活農村建設用地，解決城鎮化進程中的用地“瓶頸”問題，我國各地都在積極探索土地的流轉創新，宅基地換房就是土地流轉中對宅基地流轉的一種創新模式。宅基地換房能夠增加土地集約化利用程度，提高土地利用效率；有效緩解城市建設用地供給緊張狀況，擴大城市建設用地供給空間；它有利于推進城鄉一體化，促進農業集約化、農村城市化和農民市民化發展。

在相關研究中，蒲方合采用對利益相關者的農民和國家進行成本收益分析尋求利益平衡支點；[1](p92-96)袁豐等利用利益相關者溝通矩陣（SCM）探討農村宅基地置換中各利益相關者的沖突和合作關系；[2](p1378-1385)張遠索等利用博弈分析對宅基地換房過程中“權利與利益”的博弈策略和過程、博弈的不對等利益分配結果展開研究。[3](p22-28)關江華、黃朝禧等主要運用博弈論方法研究宅基地流轉過程中土地隱形效益在利益主體之間的分配。[4](p30-34)從現有文獻看，運用博弈方法重點分析宅基地換房中地方政府同換房農戶兩者之間利益平衡比較少見。本文擬用博弈論的方法建立地方政府同宅基地農戶雙方的博弈模型，通過分析利益雙方的最優行為選擇，促使其達到利益博弈均衡。

一、宅基地換房利益相關者博弈關系

宅基地換房中的利益相關者主要指政府、開發商和村民集體，政府具體指中央政府和地方政府，村民集體具體指村集體組織和宅基地農戶。其中，中央政府代表委托者身份，地方政府和村集體組織代表“代理型—謀利型”雙重身份，而宅基地換房農戶代表利益訴求者身份。由此宅基地換房過程中利益相關者相互間形成了復雜的博弈關系。

宅基地換房利益相關者之間的博弈可以用圖1表示。在利益相關者的博弈關系中，地方政府作為宅基地換房的發起人在換房過程中起著主導作用，分別同中央政府、開發商、村集體組織和宅基地農戶四者之間存在博弈關系。宅基地農戶作為宅基地換房的直接承擔者在換房過程中起著根本性作用，分別同開發商、地方政府和村集體組織三者之間存在博弈關系。由圖可知，村集體組織既代表地方政府同宅基地農戶溝通，又代表宅基地農戶同地方政府談判，當村集體組織在這一關系中為維護自身利益而不作為時，地方政府同宅基地農戶這樣一對最為重要的談判博弈主體就凸顯出來。因此，分析地方政府和宅基地農戶在換房過程中的戰略選擇尤為重要。

圖1 宅基地換房利益相關者博弈關系圖

（一）中央政府與地方政府。

在中央政府與地方政府這樣一對具有“委托人——代理人”關系的博弈中，作為“委托人”的中央政府實行宅基地換房的最大化目標是滿足經濟、社會、環境的可持續發展，而作為地方政府最大化目標是發展本地經濟，并提高自身利益，二者之間的利益取向并不完全一致[5](p29-30)。此外，中央與地方政府之間存在嚴重的信息不對稱，使中央政府收集、鑒別信息產生巨大的成本。因此，地方政府的戰略決策是嚴格執行或虛假執行，中央政府的戰略決策是監督核查或不監督核查。

（二）開發商與地方政府。

在地方政府與開發商的博弈中，博弈的焦點主要集中在新城鎮小區的開發授權上，開發商為了獲取授權可能會采取不正常的手段，而政府為了獲得更大的公共利益和政治、經濟利益，可能會出現尋租行為[6](p27-37)。突出表現為一方面用計劃經濟的辦法低價從宅基地農戶手中拿地，另一方面用市場經濟的辦法高價出讓給開發商，從中獲得財政收入，這也為地方政府大量批地、征地、賣地提供了動力。因此，開發商的戰略決策為正常手段或不正常手段，地方政府的戰略決策為尋租或不尋租。

（三）地方政府與村集體組織。

在地方政府與村集體組織的博弈中，村集體組織作為農村土地的法律所有權人，代表宅基地農戶對換房過程中涉及的各項利益與權益同政府和開發商談判。有效的村集體組織是保護農民利益的最后防線，但它處在“代理型”與“謀利型”角色沖突的陰影下[7](p34-40)。“代理型”角色主要指它具有政府代表和農戶代表雙重身份；“謀利型”角色主要指它為謀取自身的政治利益和經濟利益會選擇忽視農戶的利益。此外，由于土地市場相關要素的缺乏，相應的金融、服務體系不健全，促使政府作為宅基地換房的發起者對宅基地換房具有定價的絕對優勢。因此，地方政府的戰略決策為高價或低價，村集體組織的戰略決策為接受或拒絕。

（四）村集體組織與宅基地農戶。

在宅基地農戶與村集體組織的博弈中，村集體組織的戰略決策是合規操作或違規操作，違規操作的主要表現為：在宅基地換房前，沒有按程序召開村民大會，不進行公告，使宅基地農戶處于信息的弱勢方；在宅基地換房中，不公平分配拆遷安置補償款或私自截留、挪用農戶補償款；在宅基地換房后，對閑置宅基地整理所得增值收益分配不公等。在村集體組織違規操作的戰略決策下，宅基地農戶會選擇同村集體組織抗爭或跨級上訪；也可能由于缺乏監督意識、能力及平臺，尋求相關信息的成本過高而選擇沉默；又或者選擇同村干部拉攏關系，試圖在安置補償款等款項的分配上獲得好處。因此，宅基地農戶的戰略決策為順從或抗爭。

（五）開發商與村集體組織。

在開發商與村集體組織的博弈中，開發商作為為換房提供資金，解決政府財力不足的一方，也會為了追求自身利益，在建房過程中出現違規操作行為，這會引發與農戶利益間的矛盾。因此，開發商的戰略決策為合法或違規建造；村集體組織的戰略決策為監督或不監督。

（六）開發商與宅基地農戶。

在開發商與宅基地農戶的博弈中，開發商的戰略決策為協商或強制行動，宅基地農戶的戰略決策為順從或抗爭。宅基地農戶由于其自身原因同政府、村集體未達成協議或達成協議但因其自身利益遭不同程度的侵害而引起農戶的不滿從而采取滯留、拒絕搬遷等手段維護自身利益。但這些都會影響開發商的工程開發進度，使之付出高額利息、并可能喪失最佳的市場時機，從而增加開發商的投資成本。個別開發商為了自身利益會采取暴力手段應對農戶。

（七）地方政府與宅基地農戶。

在宅基地農戶與地方政府的博弈中，作為具有“經濟人”思維的地方政府會為尋求區域經濟快速發展、地方財政收入顯著增長等經濟利益及政府聲譽、公眾支持率等政治利益而選擇對宅基地進行合理或是不合理的補償。宅基地農戶主要從土地未來的增值收益及政府能否滿足他們換房后的土地復耕、子女教育、就業、社會保障等來考慮是否接受“宅基地換房”政策。因此，宅基地農戶的戰略決策為接受或拒絕換房，地方政府的戰略決策為合理或不合理補償。

二、地方政府與宅基地農戶的利益博弈均衡分析

宅基地換房實質上是宅基地農戶同地方政府之間就宅基地換房補償進行的微弱博弈。[8](p68-71)在宅基地換房的實際補償中，通常包括房屋及其他合法構筑物的所有權補償、經營權補償（配套基礎設施補償、設備補償等）、發展權補償（新居支出費用補償、社會保障補償、產權置換補償等）、增值收益分配。[9]而補償的標準受多種因素的共同影響，主要包括區位因素，社會經濟發展因素等。其中，宅基地換房補償標準絕大程度上取決于區域綜合地價或基準地價，影響地價的因素主要有該區域的基礎設施（給排水、能源、交通、通訊、防災減災系統等）、配套設施（教育、醫療、文娛等）、道路交通、居住環境等。對于不同發展程度的農村，受上述因素的影響，換房補償標準也會有較大的差距。社會發展因素中的地方財政收支直接關系到對宅基地的補償。若地方財政入不敷出，則常常會導致換房補償標準的制定過低及后期補償金不到位等現象。因此，在構建地方政府—宅基地農戶利益博弈模型時，將地方政府的戰略選擇定為合理或不合理補償，宅基地農戶的戰略選擇定為接受或拒絕換房。

（一）博弈模型。

首先對博弈模型進行以下假設：（1）地方政府和宅基地農戶雙方都是理性經濟人，會進行自身的成本和收益分析，都追求效用的最大化；（2）地方政府和宅基地農戶各自都能構成一個單獨的實體，且內部矛盾已被清除；（3）各參與人為非合作型，參與主體事先不知道對方的策略；（4）博弈過程中信息是不完全的，參與人不能完全掌握地方的效用。

（二）支付函數。

對于政府M1，支付函數為：

合理補償時：U1（S11）=Rg-Cg0；不合理補償時：U1（S12）=Rg-Cg1

對于農民M2，支付函數為：

接受宅基地換房時：U2（S21）=Cg0+Rfi-Cfe-H；拒絕宅基地換房時：U2（S22）=H

其中，Rg為地方政府因宅基地換房獲得的收益；Cg0為地方政府對宅基地合理補償費用（也即農戶接受合理補償時的收益）；Cg1為地方政府對宅基地不合理補償費用（也即農戶接受不合理補償時的收益）；Rfi為宅基地農戶接受換房搬入小城鎮生活而得到的居住環境、醫療、就業、社會保障等條件改善的收益；Cfe為宅基地農戶接受換房搬入社區生活而產生的額外成本；H為宅基地農戶接受宅基地換房前利用宅基地產生的收益。

（三）博弈均衡分析。

依據以上描述，可形成地方政府與宅基地農戶的利益博弈矩陣，如表1所示。其中Cgs為地方政府啟動宅基地換房任務所需成本；Cgm為地方政府在不合理補償前提下采取強制措施促使宅基地農戶換房的成本。

表1 地方政府與宅基地農戶利益博弈矩陣

當政府選擇合理補償而宅基地農戶選擇接受宅基地換房時，博弈的結果為（Rg-Cg0，Cg0+Rfi-Cfe-H），即策略I（合理補償，接受換房）。當政府合理補償而宅基地農戶集體拒絕時，博弈的結果為（-Cgl,H），即策略II（合理補償，拒絕換房）。當政府選擇不合理補償而宅基地農戶選擇接受換房時，博弈的結果為（Rg-Cg1,Cg1+Rfi-Cfe-H），即策略 III（不合理補償，接受換房）。當政府選擇不合理補償而宅基地農戶選擇拒絕換房時，博弈的結果為（-Cgl-Cgm,H），即策略IV（不合理補償，拒絕換房）。

1．純戰略分析。

（1）地方政府（M1）分析。當宅基地農戶選擇拒絕宅基地換房時，由于（-Cgs-Cgm）＜-Cgs，地方政府會選擇合理補償；當宅基地農戶選擇接受宅基地換房時，由于（Rg-Cg0）＜（Rg-Cg1），地方政府在合理補償時獲得的收益低于不合理補償時的收益，地方政府會選擇不合理補償。因此，地方政府沒有純戰略選擇。

（2）宅基地農戶（M2）分析。當政府選擇合理補償時，宅基地農戶會比較（Cg0+Rfi-Cfe-H）與H的大小；當政府選擇不合理補償時，宅基地農戶會比較（Cg1+Rfi-Cfe-H）與H的大小。（Cg0+Rfi-Cfe-H）=H和（Cg1+Rfi-Cfe-H）=H的情況暫不考慮。

此時可能出現如下情況：

1）如果（Cg1+Rfi-Cfe-H）＞H，由 Cg0＞Cg1，可知（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H。即，無論政府合理補償或不合理補償，宅基地農戶接受換房的效益都高于拒絕時的效益，宅基地農戶會接受宅基地換房。在此條件下，宅基地農戶選擇接受換房，地方政府選擇不合理補償。

2）如果（Cg0+Rfi-Cfe-H）＜H，由 Cg0＞Cg1，可知（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H。即，無論政府合理補償或不合理補償，由于宅基地換房成本過高，宅基地農戶接受換房的效益都低于拒絕換房時產生的效益，宅基地農戶會拒絕換房。在此條件下，宅基地農戶選擇拒絕換房，地方政府選擇合理補償。

3）如果（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H 而（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H，當政府合理補償時，宅基地農戶接受換房的效益高于拒絕時的效益，宅基地農戶會選擇接受宅基地換房；當政府不合理補償時，宅基地農戶接受換房的效益低于拒絕時的效益，宅基地農戶會選擇拒絕宅基地換房。因此，宅基地農戶沒有純戰略選擇。

2．混合戰略分析。

由分析了解到在（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H而（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H的情況下，宅基地農戶沒有純戰略選擇，而地方政府也沒有純戰略選擇。因此，他們會通過比較衡量從混合戰略中選擇最優的行為。設利益雙方的期望效益為U，則地方政府合理補償或不合理補償的期望效益分別為 U（S11）、U（S12）；宅基地農戶接受或拒絕的期望效益分別為U（S21）、U（S22）。

（1）地方政府（M1）的最優行為選擇。

設地方政府選擇合理補償的概率為P1，選擇不合理補償的概率為1-P1，則地方政府選擇合理補償的期望效益為：

地方政府選擇不合理補償的期望效益為：

根據效用最大化原則，地方政府選擇合理補償取決于U（S12） ＞ U（S12）是否成立。則有：

假設P1=Cgm/Cg0-Cg1+Cgm，則P1為地方政府的選擇依據。上式的意義是，若政府采取強制措施所花成本越高，則政府選擇合理補償的概率會越大，當政府不合理補償同合理補償之間的差額越小，政府選擇合理補償的概率也會越大。所以，要促進政府對宅基地農戶的合理補償，其一，要提高政府不合理補償時所要采取強制措施的成本（即提高Cgm的數值）；其二，采取各種措施促使政府提高不合理補償成本（Cg1），努力縮小不合理補償同合理補償之間的得益差。

（2）宅基地農戶（M2）的最優行為選擇。

設宅基地農戶接受補償的概率為P2，宅基地農戶拒絕補償的概率為1-P2，則宅基地農戶接受補償的期望效益為：

宅基地農戶拒絕補償的期望效益為：

根據效用最大化原則，農戶選擇接受補償取決于 U（S21） ＞ U（S22）是否成立。則有：

P2（Cg0-Cg1）+（Cg1+Rfi-Cfe-H）＞H

假設 P2=H-（Cg1+Rfi-Cfe-H）/Cg0-Cg1，則 P2為宅基地農戶的選擇依據。由于H代表宅基地農戶利用原宅基地產生的收益，每年的變化不大，在此將其看成固定值，由此可看出，當Cg0和Rfi越大，而Cfe越小時，上式得以成立。若要促進農戶選擇接受“宅基地換房”政策，其一，要提高宅基地的補償標準，加強接受換房搬入小城鎮生活的農戶的居住環境、醫療、就業、社會保障等條件的改善；其二，要降低宅基地農戶接受換房所產生的額外成本。

三、結果分析

對地方政府與宅基地農戶博弈模型進行分析得出兩個純戰略納什均衡和一個混合戰略納什均衡（如表2所示）。

1．當（Cg1+Rfi-Cfe-H）＞H 時，博弈有純戰略納什均衡，地方政府選擇不合理補償，宅基地農戶選擇接受換房，但并不是期望的納什均衡。因為在這種情況下，由于政府同農戶之間的強弱勢力差別，政府通常會采用強制手段征收農戶宅基地，并進行不合理的補償來完成換房。農戶因缺乏同政府有效磋商的平臺和申訴渠道，利益得不到保障，無法實現利益的最大化。另一方面，宅基地農戶雖然接受宅基地換房，但其收益會因地方政府的決定而受到損失，容易引起社會沖突事件，影響社會穩定和諧。

2．當（Cg0+Rfi-Cfe-H）＜H 時，博弈也有純戰略納什均衡，地方政府選擇合理補償，宅基地農戶選擇拒絕換房。在當前建設新農村及新型城鎮化政策的導向下，此納什均衡顯然也不是我們想要的均衡結果。因為，在地方政府合理補償的條件下，宅基地農戶選擇不接受換房，既不利于農戶自身發展，也不利于實現土地的集約利用和城鎮化發展。

3．當（Cg0+Rfi-Cfe-H）＞H而（Cg1+Rfi-Cfe-H）＜H時，博弈有混合戰略納什均衡，地方政府以Cgm/Cg0-Cg1+Cgm的概率選擇合理補償，以1-Cgm/Cg0-Cg1+Cgm的概率選擇不合理補償；宅基地農戶以H-（Cg1+Rfi-Cfe-H）/Cg0-Cg1的概率選擇接受補償，以1-H-（Cg1+Rfi-Cfe-H）/Cg0-Cg1的概率選擇拒絕補償。在此均衡中，當地方政府采取強制措施的成本Cgm越大，且Cg0與Cg1之間的差額越小，政府采取合理補償的概率P1越大；同時，當宅基地農戶接受換房時獲得的相關效益Rfi越大、Cg0與Cg1之間的差額越小且接受換房后的額外成本Cfe越小，宅基地農戶選擇接受換房的概率P2越大。所以當地方政府合理補償、宅基地農戶接受換房的概率越高，其博弈均衡的結果更利于雙方愉快達成協議，從而提高土地集約利用效率，促進城鎮化發展。

四、結論與建議

宅基地農戶接不接受換房主要取決于宅基地補償標準，農戶在搬入小城鎮后所獲得的居住環境、醫療、教育、社會保障等條件改善的效益，生產、就業等經濟效益以及因改變生活和生產方式所要多付出的成本等。而政府是否愿意對宅基地進行合理補償主要取決于采取強制措施所產生的成本大小及合理與不合理補償之間的得益差。因此，科學確定宅基地換房補償標準，完善農村社會保障體系來確保宅基地農戶的換房收益、降低生活生產成本，規范宅基地換房政策及操作程序并加大對地方政府監督懲處力度能夠促進地方政府同宅基地農戶雙方達成換房協議，有效推進土地集約利用，促進城鎮化發展。

（一）科學確定宅基地換房補償標準，完善農村社會保障體系。

宅基地換房過程中，應當充分考慮農民原有宅基地的土地價值，科學確定宅基地補償費用，建立和完善宅基地增值利益分配機制、價值評估制度等。首先要確保將宅基地增值收益返還給農戶。并逐步完善對農民的就業安置政策、養老保險政策、醫療保險政策等來提高對農民的法律保障。加大補貼來平衡農戶搬入小城鎮生活、生產成本增加部分，并加大對農民就業技能的培訓，在引進第二、三產業時應盡量結合當地特點，尋找適合當地經濟結構和人口結構的項目，建立農民就業保障機制，對農民免費進行就業介紹和指導服務。激發農民的創業激情，拓寬農民創業籌資渠道，建立農民創業孵化器平臺等措施，積極引導農民從第一產業向第二、三產業轉型。逐步實行城鄉醫療保險的并軌，提高新型農村合作醫療的補助標準和水平，縮小與城鎮居民基本醫療保險的保障差距。

表2 地方政府與宅基地農戶的博弈均衡

（二）規范宅基地換房政策及操作程序。

首先，需完善《土地管理法》和《物權法》中關于農村宅基地管理及權益的規定，提高它們的地位和作用。其次，制定新城鎮規劃和土地復墾計劃都必須符合現有法律規定，按法定權限和程序進行審批，審批通過后不得隨意更改。再次，各級政府必須保證宅基地換房的相關法律法規，及換房標準、農民生活保障等相關信息透明化，公開化，并征求農民的意見和建議，提高村民的參與度。建立并完善農戶同政府之間平等溝通的平臺。

（三）提高對地方政府的監督懲處力度。

為杜絕政府在宅基地換房過程中運用強制措施促使農戶被上樓，首先在加強中央對地方政府的監督的基礎上培養村集體及農戶的維權意識，主動對政府的行為進行合理有效的監督。同時，要建立相關部門的土地執法聯動機制，提高執法監督及懲處力度。其次，可以合理運用高科技手段對地方政府進行動態監察，避免地方政府同宅基地農戶之間發生沖突。

總之，農村宅基地換房是解決城鎮建設用地剛性供給造成的供需矛盾的有力手段，為改善農村生產生活條件，建設社會主義新農村提供了契機。決定宅基地換房能否達到預期效果關鍵在于宅基地換房補償的合理性。在實際換房工作中，影響宅基地換房補償的區位、社會經濟發展、相關政策法規和利益參與人行為等都為不可控因素，這使得補償標準不能一概而論，需要具體問題具體分析。

[1]蒲方合.宅基地使用權置換中的利益平衡機制研究[J].經濟體制改革,2009,（4）.

[2]袁豐,陳江龍,等.基于 SCM的經濟發達地區農村宅基地置換研究—以海門市為例[J].資源科學,2009,31（8）.

[3]張遠索,謝文陽,等.我國“宅基地換房”利益主體博弈分析[J].經濟與管理,2013,27（2）.

[4]關江華,黃朝禧.農村宅基地流轉利益主體博弈研究[J].華中農業大學學報，2013,105（3）.

[5]高燕妮.試論中央與地方政府間的委托—代理關系[J]. 改革與戰略，2009,25（1）.

[6]譚術魁,涂姍.征地沖突中利益相關者的博弈分析——以地方政府與失地農民為例[J].中國土地科學,2009,23（11）.

[7]王培剛.當前農地征用中的利益主體博弈路徑分析[J].農業經濟問題，2007,（10）.

[8]楊正蓮.天津：宅基地換房換來了什么[J].決策探索，2009,（7）.

[9]劉正英.城鎮化進程中宅基地置換補償問題研究[D].新疆農業大學，2012.

[10]成生權,吳麗娜,等.農村宅基地退出補償機制的博弈論分析[J].西安科技大學學報，2013,33（7）.