論我國文化旅游產業中的行政指導問題

王珂

摘 ?要：我國應大力運用行政指導的方法，推動文化旅游產業的全新發展。有關行政指導的主體，雖呈現出多元化的態勢，但應倡型集中指導與聯合指導;規范行政指導的程序，以體現行政民主;加強行政指導的保障措施，以提升行政指導的實效。通過文化旅游產業領域內的單行立法安排，明確有關經濟行政指導的法律責任。

關鍵詞：文化旅游產業;行政指導

文化旅游產業是以文化為內容、以旅游為依托的綜合性產業，體現文化產業與旅游產業的融合。文化旅游產業的發展，有利于促進我國旅游產業發展方式的轉變，完善我國旅游產業功能，大幅提升我國旅游產業的綜合實力與國際競爭力。正因為如此，“文化旅游產業”的概念在國內旅游界高唱入云，不少著名的旅游目的地和旅游資源大省也紛紛制訂“十二五”期間文化旅游產業發展的專項規劃。

“行政指導是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規劃或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為”。可以說，行政指導是發展社會主義市場經濟的要求，是轉變政府職能和行政模式的要求，也是我國加入WTO之后的要求。

行政指導在我國農業和高科技產業領域內適用較多，但在文化產業和旅游產業領域內的實際運用則明顯不足。在新的情勢下，行政主體應善用行政指導方法，推動我國文化旅游產業的全新發展，并在實踐中不斷完善行政指導的制度建設。

一、文化旅游產業的行政指導主體

文化旅游產業的行政指導主體，有組織法的依據即可，以保行政指導主體不缺位。當然從提升行政指導的規范化程度考量，毫無疑問，各級人民政府都是文化旅游產業發展的行政指導主體。對地方各級人民政府而言，文化旅游產業的發展，攸關本行政區域的經濟發展和社會進步，指導本行政區域內文化旅游產業的發展也是它們的職權。但是，各級人民政府對文化旅游產業所作的行政指導是宏觀層面的行政指導，在作抽象行政指導方面可以發揮相當重要的作用，在作具體行政指導方面不易發揮實質性的作用。

文化旅游產業是文化產業與旅游產業的結合部，是一類特色旅游產業，也是我國旅游產業的重要組成部分。各級人民政府所屬的旅游工作部門，自然是本行政區域內文化旅游產業發展的行業主管部門和當然的行政指導主體。

文化旅游有其具體內容，所涉旅游資源包括考古遺跡、博物館、城堡、宮殿、歷史建筑、著名建筑物、廢墟、藝術品、雕塑、工藝品、畫廊、節日、盛世、音樂舞蹈、民間藝術、劇院、原始文化、亞文化、民族社區、大小教堂，以及能夠代表民族及其文化的其他東西。由于文化旅游產業是以文化為主要內容乃至靈魂的，必須依托歷史文化景點、文化藝術場所、演出會展場所等重要載體，所以各級人民政府所屬的文化、文物工作部門是本行政區域內文化旅游產業發展的相當重要的行政指導主體。文化、文物工作部門尤應加強文化創意的行政指導，引領旅游企業弘揚我國傳統文化中積極進取、健康向上的心態文化內容。

文化旅游產業的發展，離不開旅游項目的設計，離不開基礎設施的建設，離不開景點和景區的綠化，也離不開周邊環境的配套。有鑒于此，城建、規劃部門也應是本行政區域內文化旅游產業發展的比較重要的行政指導主體。

時代發展至今，單純的靜態觀賞歷史古跡已經無法滿足當代人對文化旅游的需求，文化旅游的體驗和參與的程度要求越來越高，旅游與健身的相伴相生已成時潮。“體育旅游作為一種可供選擇的健身休閑方式，因其兼有娛樂、刺激等獨特的魅力，越來越受到歡迎，滑雪、漂流、登山、徒步旅游、高爾夫旅游、武術健身游等體育旅游項目在我國逐漸興起”。③為創新體育旅游產品計，為提升體育旅游質量計，為拓展體育旅游市場計，各級人民政府的體育工作部門也可參與對本行政區域內文化旅游產業發展的行政指導。此外，文化旅游產業是一個朝陽而又脆弱的產業，“沒有安全就沒有旅游”，所以公安部門也是文化旅游產業發展中的必不可少的行政指導主體。加強旅游線路和旅游目的地的突發事件預防、應急與處置指導，尤顯必要。

如上所述，我國文化旅游產業的行政指導主體呈現出多元化的態勢。在實踐當中，如由各適格主體分別指導，恐難形成合力，從而影響行政指導的實效，所以筆者倡言對文化旅游產業的發展可采行集中指導或聯合指導。

所謂集中指導，是指以文化旅游產業為本地支柱產業的行政區域，完全可以通過法律、法規、規章的授權或當地人民政府的委托，由法律、法規、規章授權組織或受委托組織對當地文化旅游產業的發展集中行使行政指導的職權。由地方性法規或地方政府規章來作這樣的授權安排，完全可行。如由當地政府委托有關行政機關或管理公共事務的事業組織來集中行使行政指導的職權，則應切實考量受托人的有關資質和指導能力，且須切合當地的資源特質和產業特質。

所謂聯合指導，其實亦是一種柔性的聯合執法，是指適格的行政主體聯合起來，共同對牽涉面較廣的文化旅游產業作行政指導。由于指導資源充沛和行政相對人較易信服等因素，聯合指導的實效往往還是比較好的。為強化聯合指導的法律責任機制起見，應要求參與聯合指導的各個行政主體對行政指導行為所可能產生的法律后果承擔連帶責任。

二、文化旅游產業的行政指導程序

行政指導程序是行政主體實施行政指導所應當遵循的方式、步驟等構成的一個連續過程。如果行政指導缺乏程序或程序不規范，則可能造成政府濫用職權、侵犯行政相對人乃至社會公眾合法權益等亂象。無論是指導文化旅游產業的發展，抑或是指導其他產業部門的發展，都必須講求程序正義，體現行政民主。

我國是世界文明古國，文化旅游資源極其豐沛，文化旅游產業的發展前景也極其廣闊。我國的許多省市，也鎖定文化旅游產業為本行政區域的支柱性產業或優先發展的重點產業。在這樣的背景下，對文化旅游產業的行政指導程序原則上應依職權而啟動，而非依申請而啟動，展現政府力促經濟發展和社會進步的積極作為。

抽象行政指導適用于不特定行政相對人，且能反復適用，影響面寬。抽象行政指導的運作，應遵循“起草——通告——評議——審議”的程序。行政主體對文化旅游產業作抽象行政指導，應將有關文件草案公之于眾，并面向旅游企業和旅游者，廣泛征求意見，以加強抽象行政指導的合理性和科學性。訂定操作性較強的行政規章，尤應如此。

具體行政指導適用于特定的行政相對人，不具有反復適用性，針對性強。具體行政指導的運作，大體上應遵循“動議——告知——聽取意見——答復”的程序，體現出較強的協商參與性，促成政商關系的良性互動。告知方面，應說明有關行政指導的內容、理由負責人等事項，充分保障行政相對人的知情權。答復方面，既要詳明，又要精準，必要時還可向旅游專家、文物專家尤其是文化創意專家作咨詢論證，更好地服務于文化旅游產業的實際需要。

三、文化旅游產業的行政指導的保障措施

所謂行政指導保障措施，“是指行政機關為確保行政指導行為的實效性以實現行政目的，依據法律規定或行政習慣，在職能、職責范圍內采取的某些具體措施”。完善行政指導的保障措施，可以促使行政相對人自愿接受行政指導，從而提升了行政指導的實效;而規范行政指導的保障措施，則可防制行政主體以行政指導之名行行政命令、行政強制、行政處罰之實。在我國，行政指導的異化現象相當嚴重，這也是不爭的事實。如欲文化旅游產業的行政指導步入正軌，必須大力規范行政指導保障措施。

形象上的制裁，是比較可行的一類行政指導保障措施。旅游企業是否接受行政指導，政府完全可以客觀說明實情，以讓社會公知。筆者相信，一個經常不接受行政指導的旅游企業，不會因此而被債權人、供應商、競爭者、客戶、員工及所在社區看好;一個與政府溝通暢快的旅游企業，更容易讓外界產生比較樂觀的預期。

利益上的減損，則是應用越來越廣的一類行政指導保障措施。對于接受行政指導的旅游企業而言，可能會因此而獲得政府提供行政便利的禮遇、與政府簽訂行政合同的機會、政府給予行政獎勵的實惠;而對于不接受行政指導的旅游企業而言，則可能會因此而喪失政府提供行政便利的禮遇、與政府簽訂行政合同的機會、政府給予行政獎勵的實惠。

四、文化旅游產業的行政指導的法律責任

任何法律制度都應包含關于違背其規定義務的責任制度，沒有責任制度的法律并不是真正意義上的法律。要想推進行政指導的法治化，就必須建構和完善行政指導的法律責任，這是規范行政主體正確行使行政指導權力的實際需要，也符合責任行政的精神。

反觀我國的現實情況，對于行政指導的法律責任問題以及行政相對人的權力救濟問題，缺少明確、具體的制定法依據。最高人民法院在《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中，更是明確將不具有強制性的行政指導行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。此一現象，有待通過立法安排來予以改變。文化旅游產業領域內的單行立法，完全可以先行一步。

行政指導的法律責任，其責任性質應是行政賠償責任而非民事賠償責任。行政指導行為雖是非強制性的行為，畢竟也是行政主體作出的權力性的行政行為，指導方與被指導方的關系是行政主體與行政相對人之間的關系，而不同于平等的民事主體之間的關系。

行政指導的法律責任，其歸責原則應是違法歸責原則。依《國家賠償法》之規定，行政賠償是指行政主體及其工作人員在行使行政職權過程中違法侵犯行政相對人的合法權益并造成損害，國家對此承擔的賠償責任。此處所說的“違法”，應作廣義的理解，即不僅包括違反法理乃至政策。如果受指導方在接受行政指導時已識別出該行政指導違法，卻處于私益的考慮而盲從指導并產生了損害后果，其責任應由指導方和受指導方公平負擔。至于合法的行政指導行為，即使造成行政相對人的合法權益受損，行政主體也不承擔行政法律責任，由行政相對人對自己的自愿選擇以及商業風險來展示擔當。

行政指導的法律責任，責任范圍是賠償受指導方的直接損失，即賠償受指導方因違法行政指導而使現有財產直接減少或滅失的數額。至于包括預期利潤在內的間接損失，不在賠付之列。此外，還應通過文化旅游單行立法的安排，合理確定行政指導主體賠償的責任限額。惟其如此，才能促使各級人民政府及其有關工作部門竭忠盡智，積極指導本行政區域文化旅游產業的發展，而不致心生畏懼。

參考文獻：

[1] 邵金萍：《再論文化旅游產業的特征、作用及發展對策》，《福建論壇》2011年第8期，第30頁。

[2] 莫于川等著：《法治視野中的行政指導》，中國人民大學出版社2005年11月第1版，第10頁。