重慶農村集體建設用地流轉現狀與政策建議

潘遠生

摘 ?要：農村集體建設用地流轉使農村土地多了一種價值實現形式，通過設置合理條件實現閑置土地的流轉和使用，有利于實現耕地總量不減少，城鄉用地結構合理布局的目標，有利于在更大范圍內實現城鄉土地資源的優化配置，實現區域均衡發展，有助于顯化農村土地資產價值，特別是顯化邊遠地區農村土地資產價值，實現“先富”地區帶動“后富”地區發展。

關鍵詞：農村集體建設用地;土地流轉;政策建議

一、重慶農村集體建設用地流轉的情況概覽

重慶農村集體建設用地流轉試點始于2002年，當時在經過細致調研和論證基礎上，在所轄農村區域較小范圍內進行了探索試點。2007年，國家批準重慶市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，推進農村集體建設用地流轉工作步伐有所加快，在渝北、江津、石柱等區縣的部分鄉鎮開展了試點工作，對流轉模式和途徑等進行了探索和經驗總結。整體來看，重慶對農村集體建設用地的利用立足于“盤活存量、嚴控增量、集約節約使用”，重點開展以“地票”為載體的指標流轉，集體建設用地的實物流轉不多。

根據2012年土地利用現狀調查，全市農村村莊用地535.73萬畝、農村工礦用地15.59萬畝、交通用地92.09萬畝。農村工礦用地中，按照五大功能區劃分，都市功能拓展區為2.43萬畝，占總量的15.59%、城市發展新區為6.41萬畝，占總量的41.12%、渝東北生態涵養發展區為4.36萬畝，占總量的27.97%、渝東南生態保護區為2.39萬畝，占總量的15.33%。從農業人口人均建設用地情況看，按照2012年底全市農業戶籍人口2026.19萬人計算，人均村莊用地面積176.3平方米，人均工礦用地4.8平方米，人均交通用地面積為30.3平方米。

二、重慶農村集體建設用地流轉方式分析

第一種流轉方式是實行城鄉建設用地增減掛鉤。是指在土地利用總體規劃的基礎上，將擬復墾為耕地的農村閑置、廢棄的建設用地，連同城鎮新建設的地塊按面積相等、質量相當的原則，共同組成一個項目區，通過土地整理復墾等工程措施，在確保項目區內土地面積地類平衡的基礎上，實現城鄉建設用地總量不增加，耕地總量不減少，城鄉用地結構合理布局的目標。通過增減掛鉤，既可以進一步優化和調整城鄉用地結構，促進城鄉協調發展，又可以達到以城帶鄉、以工促農，工業反哺農業的目的。增減掛鉤指標由國土資源部下達，要求三年內必須完成，否則作廢。截止2014年10月，重慶市通過增減掛鉤方式流轉集體建設用地共計3.97萬畝。第二種流轉方式是實行復墾置換。復墾置換是指將農村存量建設用地整理復墾成耕地，經國土資源管理部門認定合格后，可將新占耕地與整理復墾后增加的耕地進行等面積置換。具體操作過程中，由區縣人民政府按照土地利用總體規劃、土地整治規劃和村莊復墾等規劃，有計劃、分年度將閑置鄉鎮企業用地、農戶自愿退出的農村宅基地、廢棄的公共設施和公益事業用地以及未利用地等進行土地復墾。對農民自愿復墾并搬入農民新村居住的，可以通過建設農村集中居住區的方式，提高農村宅基地的集約節約利用水平，對節約出來的集體建設用地用于農村集體經濟組織發展二、三產業或公共設施及公益事業建設。第三種流轉方式是實行地票交易。2008年12月，重慶農村土地交易所掛牌成立后，以“地票”為載體的建設用地指標流轉成為重慶集體建設用地流轉的主要方式。地票交易后可以在全市范圍內落地，實現跨區縣行政區域的增減平衡，可以在更大范圍內實現城鄉土地資源的優化配置，有助于顯化農村土地資產價值，特別是顯化邊遠地區農村土地資產價值，實現“先富”地區帶動“后富”地區發展。

三、重慶農村集體建設用地流轉的政策建議思考

（一）做好農村集體建設用地的規劃、確權登記等工作，為開展集體經營性建設用地流轉試點打好基礎。按照國土資源部關于農村集體經營性建設用地流轉的初步思路，農村集體經營性建設用地流轉必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，必須完成農村集體建設用地確權登記發證工作，確保產權明晰。應該極力做好農村集體建設用地的土地規劃、綜合整治等工作，盤活可供流轉的集體建設用地存量。

（二）集體建設用地流轉需要相關法規進行依法管理。如果沒有規范性文件的規定，很多自發的流轉行為就會一直處于無監管狀態，這對擾亂正常的農村集體建設用地使用權的流轉管理。在國家改革實施方案出臺前，重慶可以按照國家試點有關思路和原則，對農村集體建設用地流轉的原則、條件、方式、審批等作出了規定，對流轉程序、用地制度、分配關系等加強相應的制度規范和指導意見的研究起草，待國家改革實施方案印發后及時啟動相關工作。

（三）利用農村集體經營性建設用地流轉改革的契機，加強拆舊建新周轉指標的銜接研究。通過拆舊建新引導農村村民按規劃、有計劃地逐步適度集中居住，節余的建設用地可以作為集體經營性建設用地用于流轉，既可以為農村集體經營性建設用地流轉提供更多的用地空間，也可以提高村民和集體經濟組織節約集約利用集體建設用地的主動性和積極性。在改善農村居民居住條件的同時，為農村發展二三產業提供用地，提高農民從土地上獲得的財產性收入，以期達到改善農民居住條件和發展增收共贏的目的。

（四）因地制宜實施差異化流轉政策。重慶市經濟社會發展空間差異很大，城鄉二元結構的矛盾突出，因此，在集體建設用地流轉中，重慶可充分借鑒廣東省差異化流轉政策的經驗，但也不能直接照搬發達地區的流轉模式，應因地制宜，采取“一種制度，多種模式”有針對性地進行改革。

（五）政府職能正確定位，充分體現集體經濟組織的主體地位。集體建設用地流轉中，政府職能往往定位不準，一方面是政府職能缺位，主要原因是法律法規不允許流轉，政府對集體建設用地流轉現象不聞不問，更不用說為集體建設用地流轉提供公共服務。政府職能缺位的結果是耕地得不到保護，農民權益得不到保障，土地市場得不到有效調控，農村生態環境得不到有效保護。政府職能定位不準的另一個方面就是，對集體建設用地流轉實行大包大攬，既當裁判員又當運動員。由于政府在國有土地中充當壟斷供給者，按照國有土地管理的模式，政府容易慣性地將集體土地視作國有土地進行管理，充當集體建設用地的供給者的角色，導致政府職能嚴重越位，集體經濟組織的主體地位得不到體現，農民自愿原則得不到體現。因此，在集體建設用地流轉中重慶要充分尊重農民意愿，發揮集體經濟組織的土地所有者的主體作用，各級政府主要在土地用途管制、規劃計劃、提供流轉交易場地和政策指導等方面做好服務。

（六）多種形式推進流轉。集體建設用地流轉形式多種多

樣，每一種流轉形式都有優點和不足之處。土地出讓方式適用于無地上建筑物的土地，且農村集體經濟組織獲得一次性收益后可以通過其他方式安排成員的生產、生活和社會保障;而土地出租方式則更適用于連帶標準廠房等地上建筑物一并出租的土地出租。因此，在集體建設用地流轉中，重慶要根據土地流轉雙方的意愿、不同區域和不同土地用途等，選擇合適的流轉形式，達到既可使農民獲得長期穩定的收益，也能讓用地者得到長期穩定的用地環境。此外，集體建設用地的流轉方式可以單一使用，也可將這些形式進行組合使用。如采取的“出讓+入股”的模式，通過“土地出讓”用地者可以辦理土地房屋權屬登記，解決抵押融資問題;通過部分出讓金“入股”農民和集體可以獲得長期穩定的保底分紅收入，進一步保護了農民的權益。