新中國依憲治國的歷程

◎姚國建

新中國依憲治國的歷程

◎姚國建

中共十八屆四中全會以“法治”為主題，提出了“依憲治國”的概念，“依憲治國”成為當下的一個熱門詞匯。雖然“依憲治國”進入黨的中央全會決定還是首次，但它的內涵在新中國成立之后就開始被黨貫徹——盡管其中挫折重重。本文從依法治國與依憲治國的關系出發，根據新中國成立以后歷部憲法的立、改、廢，并結合“依法治國”與“依憲治國”方略的提出和發展，闡述依憲治國在我國的發展進程。

一、依憲治國：依法治國的靈魂

中共十八屆四中全會提出“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。至此，“依憲治國”首次出現在中共中央全會的決定中。但“依憲治國”的表述并非第一次出現。例如，2004年在人民代表大會制度成立50周年紀念大會上，時任中共中央總書記胡錦濤在講話中就提到，“依法治國的根本是依憲治國，依法治國首先是依憲治國”。那么，“依法治國”與“依憲治國”之間是什么關系呢？

“依法治國”的核心在于“法”，而“依憲治國”的核心在于“憲”，因此兩者的關系可以用“法”和“憲”來表示。從廣義上講，“法”包含憲法，而憲法在中國特色法律體系中居于統帥地位，依法治國中最重要的法就是憲法，依法治國最核心的就是依據憲法，否則就會出現法治不統一的現象，依法治國就失去了意義。從狹義上講，“法”是指全國人大及其常委會制定的法律，如果只是按照這種意義上的“法”來理解“依法治國”，顯然是狹隘的，不準確的。我們所說的法治是一種行為方式，是按規則行事，必然包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治法規在內的具有約束力的

各種法律規范，而憲法是“母法”，是依法治國的關鍵。因此，兩者關系可以概括為：依法治國首先要依憲治國，依憲治國是依法治國的應有之意，是依法治國的靈魂。

這是由憲法在法律體系中的地位決定的，憲法是國家根本大法，具有最高的法律效力，因為它規定了國家最根本的問題，包括國家的基本制度，如經濟制度、政治制度和文化制度，公民的基本權利，國家機關的設置、權限等。這些都是一個國家最根本的問題，一切具體制度的設立都是在這些問題的基礎上得以展開的。

我國憲法序言最后一段指出，“本憲法以法律形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。憲法首先是法，依法治國必然遵守憲法，而憲法是最高法，因此，依法治國必然首先依憲治國。

2.依憲治國是依法治國的應有之意。

法治的核心內容是：憲法是國家的最高法律；一切國家機關及官員都必須依法治理國家；憲法和法律必須符合正義，是良法；法律面前人人平等，任何組織和個人不得享有法律之外的特權，保障公民的權利和自由；司法獨立，只服從于憲法和法律。法治包含了兩個重要的原則：一是依據法律約束政府；二是平等對待每一個社會成員。依法治理國家，用法約束政府權力，最終目的是要保障公民的權利和自由，而這正是憲法的實質特征，憲法就是要通過限制政府權力來保障人權，所謂“憲法是人權的保障書”就是這個意思。

在我國，憲法還是人民當家做主的保證。我國憲法第二條第一款規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。這就從根本大法上保證了人民民主。第三款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這其實就是依法治國在我國的內涵。依法治國的內涵在憲法中有明確規定，而憲法是根本大法，可見，依法治國必須首先依據憲法。

二、我國歷部憲法之下的依憲治國歷程

從1949年新中國成立到現在，作為執政的中國共產黨一直在探索治理國家的方略。依法治國中的“法”是良法，因此同理，依憲治國中的“憲”也必須是良憲。自新中國建立到現在，一共有四部正式憲法（1949年的《中國人民政治協商會議共同綱領》起臨時憲法的作用），分別是1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。如果以四部憲法的頒布為標準，依憲治國可以分為四個階段。但是，依憲治國與依法治國是緊密相連的，憲法是依法治國的基礎，依憲治國的實現離不開依法治國的貫徹實施。考察我國依憲治國的歷程，就必須首先厘清依法治國的各個階段。從依法治

國這個概念出發，1997年是一個節點，因為1997年中共十五大報告中第一次提出了“依法治國”這個概念；2012年是另一個時間節點，十八大的召開，新一屆中央領導人提出建設“法治中國”的目標，并且按照依法治國的目標進行了一系列的改革并取得了良好的成效。從這個角度看，依憲治國可以分為三個階段。

1.第一階段（1954年—1997年）：在這一階段，產生了四部憲法，分別代表著我國的不同時期，依法治國經歷了暖春和寒冬。

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新中國建立后不久，第一屆全國人民代表大會通過了中華人民共和國第一部憲法，即1954年憲法，這是中國共產黨在治國方略上探索的結果。1954年憲法的頒布，奠定了社會主義法制的初步基礎，確認了人民民主原則和社會主義原則，確立了新中國一些重要的制度，如民族區域制度；構建了國家機構，賦予了人民廣泛的權利。這部憲法為以后的憲法結構確立了模式，吸取了中國立憲史上先進的內容，為鞏固人民民主政權、促進社會主義經濟起到了推動作用。在這部憲法統帥之下，到1957年6月，中央立法機關共頒布法律文件3870件，還開始著手起草一些重要基本法律，初步形成了社會主義法律體系。這幾年，正是新中國各項事業開始起步的階段，憲法作為根本大法起到了應有的保障作用。雖然當時沒有依憲治國的概念，但是憲法和法律在國家治理中的作用是積極的。1957年以后，由于黨內“左”傾錯誤，反右斗爭擴大化，黨內民主和人民民主遭到破壞，社會主義法制遭到嚴重毀壞。到了十年動亂時期，雖然通過了1975年憲法，但它的指導思想是“以階級斗爭為綱”，國家機構混亂，憲法變為一紙空文，公民權利失去了憲法的保障，國家機構遭到徹底破壞。這一時期，憲法已經失去了權威，法律更失去了作用。

十年“文革”結束后，為適應新形勢，1978年3月5日，五屆全國人大通過了1978年憲法。這部憲法恢復了1954年憲法的一些基本原則，重整國家機構，增加了公民的憲法權利。但是，由于撥亂反正剛剛開始，人們的思想還沒有解放，1978年憲法沒有完全擺脫“左”傾思想的影響。1978年12月，中共十一屆三中全會召開，大會確立了解放思想、實事求是的工作方針，提出加強社會主義民主、健全社會主義法制的目標。“為了保住人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、持續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。”這十六字方針就是“依法治國”最初的基本內涵，為“依法治國”最終提出奠定了思想基礎。在十一屆三中全會思想的指引下，社會主義法制得到逐漸完善，立法工作得以開展。1979年全國人民代表大會五屆二次會議對1978年憲法的8條條文進行了修改，通過了刑法、選舉法等7部重要法律。1980年全國人民代表大會取消了1978年憲法中關于公民“運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’”的權利。

雖然經過修改，1978年憲法還是不能適應十一屆三中全會以后國家經濟、政治和文化的變化。這也是1982年憲法產生的背景。1982年憲法確立了四項基本原則為指導思想，擴大了公民的基本權利，其中第五條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，這是依法治國最初在憲法中的表述。憲法成為治國安邦的總章程，成為黨執政的最高行為準則。在憲法和法律的規定下，立法工作開始大力推進，在以經濟建設為中心，同時高度重視社會主義精神文明建設的指導思想下，立法機關先后制定了一些重要的民事、經濟法律，為改革開放和社會主義現代化建設提供了堅定的法律保障。

隨著改革開放帶來的經濟上的發展，政府對社會經濟文化的干預越來越多，不可避免的影響到公民權益，在傳統的“官壓民”的情況下，公民對公權力的侵權行為是無能為力的。然而，市場經濟不僅帶來了物質上的豐富，也推動了法制建設的步伐。1989年《行政訴訟法》的出臺就是一個重要的標志。從此以后，“民告官”成為可能，老百姓和政府在法律天平上

是平等的，政府的權力不能再像以前那樣任意支配，只要侵犯了公民的合法權益，就必須負法律責任，這可以看作是我國法治政府建設的開端。“官”“民”平等，這是“法律面前人人平等”的憲法宣告；“官”的權力受到限制，“官”必須為“民”做主，為“民”謀福利，這正是憲法的核心所在。從此，“依法行政”提上日程。1993年，中共十四屆三中全會正式提出“各級政府都要依法行政，依法辦事”，建設法治政府從此成為我們法治建設的重點。隨后，相關法律如《國家賠償法》的出臺、憲法的修訂，更是有力地推動了這一進程，黨和人民依法治國的觀念越來越強。這個時期，我國的法制建設逐步完善，為依法治國方略的形成奠定了基礎。

2.第二階段（1997年—2012年）：依法治國正式成為中共治國理政的方略，依憲治國也逐步深入人心。

“十六字方針”的貫徹，最終迎來了“依法治國”這個概念。1997年，中共十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。大會報告指出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”依法治國方略的提出是中共中央對過去治國理政理念的升華，標志著黨的治國理念進入新的時期，“法”不僅僅再是一種工具，更是國家制度與黨的政策制定的依據。“法治”與“人治”相對立，成為一種行為方式，一種按規則辦事的制度。

1999年，九屆全國人大二次會議審議通過了新的憲法修正案，在現行憲法的第五條中增加了一款“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。這標志著“依法治國”方略具備了憲法上的效力，從根本大法上確立了治國方略的地位，使其具有穩定性、制度性。雖然“依法治國”首先體現在黨的報告中，但黨的文件畢竟不是法律，一旦入憲，則具有法律上的保障，這就體現出憲法、法律的重要性，凡事要按憲法、法律去辦，這就是依法治國、依憲治國的基本要求所在。

依法治國、依憲治國不僅是治國理政的要求，也是治黨管黨的要求。中共十六大提出了依法執政的思想，完善黨的領導方式和執政方式，2004年中共十六屆四中全會提出堅持依法執政、科學執政、民主執政思想，標志著在新的歷史時期，黨的執政理念發生了根本的轉變。

2004年3月，第十屆全國人民代表大會第二次會議對現行憲法進行了第四次修改，內容涉及到國家的政治、經濟制度、公民權利、國家權力、國家象征方面，是對1982年憲法涉及范圍最廣的一次修正。對非公有經濟政策的調整，“國家尊重和保障人權”入憲，土地和財產征收補償條款的確立以及建立社會保障制度等內容的加入，增強了憲法對人權保障的力度，擴大了憲法對人權保障的范圍。在依法治國方略的指引下，在憲法的框架范圍內，我國的立法工作深入開展。2011年，我國社會主義法律體系正式形成。這是一個以憲法為統帥，以憲法相關法、民商法、行政法等法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的體系，國家各個方面基本上做到了有法可依，這是我國法治建設的一個重要里程碑。立法工作的深入也促進了行政法治的發展，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》加強了對政府執法活動的監督，依法行政的步伐加快，法治政府建設取得重大成就，“陽光政府”、“透明政府”為公民監督政府提供了有利的途徑。為適應依法治國的需要，司法改革也逐步推進，最高人民法院發布的人民法院改革綱要、檢察院推出的改革措施對實現司法公正獨立、維護司法權威、保障人權起了重要的推動作用。這些都是依法治國的應有之意，更是依憲治國的基本要求。

3.第三階段（2012年至今）：依憲治國正式寫入執政黨的文件中。

2012年，中共十八大召開，大會選舉產生

了新一屆的中央領導層，新的領導人將依法治國與依憲治國的重要性提到了前所未有的高度。十八大提出了依法治國新的目標，即到2020年實現全面建成小康社會時，實現依法治國方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障，小康社會全面建成的目標和依法治國目標的同時提出凸顯了依法治國的重要性。

十八大以來，在全面深化改革推進的同時，依法治國方略進一步展開。十八屆三中全會提出要簡政放權，厘清政府與市場和社會的關系，轉變政府職能，壓縮政府審批權限，規范政府權力，加大對違法失職行為的懲處力度，加快建設法治政府。在改革與法治關系方面，中央領導人提出改革必須要有法律依據。十八屆三中全會提出的實現國家治理體系與治理能力的現代化，更是離不開依法治國，“現代化”與“法治”有天然的相互依賴關系，現代化不僅僅是科技與物質上的現代化，更重要的是治國理念、社會風尚的現代化，后者恰恰需要憲法與法律，需要法治這種行為方式。

十八屆四中全會的召開，使依法治國方略得到了黨的空前的重視，大會提出了建設社會主義法治體系和社會主義法治國家的目標，不再滿足于“健全的法律體系”與“有法可依”，更要實現“科學立法”、“嚴格執法”“公正司法”、“全民守法”，這是一個完整的過程，包含法治政府、法治國家、法治社會三位一體的目標建設。這次大會還提出堅持依法治國首先要依憲治國。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，這是第一次將依憲治國寫入到黨的正式文件中，對依法治國的落實有先導作用。憲法是黨領導人民制定的根本大法，黨領導人民依法治國必須要首先依憲治國，只有這樣，依法治國才不是無源之水，無根之木。此次決定對法治政府建設和司法改革也提出了一系列新的措施。積極推進政府法律顧問制度，建立重大決策終身責任制及責任倒查機制，深化行政執法體制改革等；最高法院設立巡回法庭，改革法院案件受理制度為立案登記制，探索設立跨行政區劃的人民法院和檢察院，建立領導干部干預司法活動的記錄、通報、責任追究制度等。

十八屆四中全會確立的法治政府改革和司法改革在改革的廣度和深度上超過以往歷次改革，這是依法治國方略的進一步探索與落實，也是實施憲法的重要措施。難能可貴的是，作為執政黨的中國共產黨也逐步認識到依法執政必須首先要依憲執政，這是黨執政方式的源頭，也是黨執政方式的完善。

同時，依憲治國的要義不僅在于立法、行政及司法領域的改革，更在于憲法自身的實施。十八屆四中全會《決定》指出：“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。”通過完善的憲法監督制度，才能保證依法治國當中的“法”是“良法”。正如《決定》所指出的“良法是善治之前提”，而“良法”的本質要素是符合憲法。所以憲法監督制度完善既是依憲治國的必要內容，也是依法治國的前提。

不管是依法治國，還是依法執政，它們的源泉都在于依據憲法。沒有憲法做支撐，沒有憲法的引導，依法治國就會失去方向，依法執政就會傾覆。歷史慘痛的教訓已經讓我們清醒。法治從來不是西方專有的名詞，依法治國在社會主義國家也能實現，實現這個目標，我們任重道遠，怎樣實施憲法，實現憲法監督功能，不僅僅是設立一個“憲法日”就能實現的。但是，一路走來，我們經歷了很多，也成長了很多，相信只要我們吸取教訓，踏實地走好每一步，法治的春天就會到來，憲法的光芒就會普照中華大地！

（姚國建，中國政法大學法學院教授、憲法學研究所所長/責編 劉玉霞）