綠色發展的政策驅動

綠色發展的政策驅動

如果我國以虛擬經濟作為經濟的主體，是不切實際而且是十分危險的。所以國家決定了做大做強實體經濟的戰略，放棄實體產業而保護環境選擇已不可能了，只有通過把實體產業綠色化來實現保護生態環境的目標。

■專家名片

夏光：環境保護部環境與經濟政策研究中心主任。

“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念是黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議的靈魂，將重新塑造和引領我國未來的發展格局，意義十分深遠。綠色發展位列其中，更是具有特殊的含義。最近發生的面積廣泛的霧霾污染和其他環境問題，是對原有發展方式亮起的紅燈，是大自然發出的嚴厲警告。面對這種嚴峻形勢，中央及時地提出綠色發展的新理念，作為“十三五”全面建設小康社會的決勝之舉。

綠色發展的主要路徑：經濟發展綠色化

綠色發展是以節約資源和保護環境為特征的發展進程。發展是本體，綠色為約束。提出綠色發展，就是明確了發展的中心地位，同時對發展給予特定的外在要求，二者兼具，方為真諦。我國轉向綠色發展是一個非常長的歷史過程，“十三五”不久將會進入快速推進階段。

嚴格來說，綠色發展是指經濟、政治、文化和社會各個領域向著生態環保的方向轉型和發展。毫無疑問，在這幾個領域中，經濟的綠色發展是最為本質和重要的，因為資源環境問題主要是由原有的經濟發展戰略和方式帶來的，解鈴還須系鈴人，綠色發展的最大突破口還在經濟發展領域，同時經濟的綠色轉型需要相關政治制度和社會文化意識的改變。

加快推進經濟發展的綠色化，在當前具有特殊的意義。

第一，綠色化是應對資源環境瓶頸的必然選擇。我國經濟發展進入新常態的重要標志之一是環境承載力已經達到或接近上限，生態環境問題十分嚴重。作為世界制造業大國，巨大的產業“塊頭”是造成生態環境問題的客觀原因。我們能不能像發達國家那樣，通過把現有經濟產能轉移到其他發展中國家去的辦法來緩解環境問題壓力呢？國際金融危機給出了一個重要的警示：實體經濟是國家綜合實力的根基。如果我國以虛擬經濟作為經濟的主體，是不切實際而且十分危險的。所以國家決定了做大做強實體經濟的戰略，放棄實體產業而保護環境選擇已不可能了，只有通過把實體產業綠色化來實現保護生態環境的目標。

第二，綠色化是轉變經濟發展方式的新動力。轉變經濟發展方式是上世紀90年代提出的戰略任務，近二十年來，我國經濟發展方式已經取得了很大的進步，集約發展的程度有了很大的提高。但是這些轉變主要是從經濟效率本身的角度來體現的，例如主要反映在勞動生產率提高、生產的投入產出效率提高、投資決策的科學性增強、市場配置資源的份額提升等方面。現在中央提出綠色化戰略，是針對我國經濟發展方式中資源利用效率不高和環境污染較重的突出問題，從一個新的角度擴大了轉變經濟發展方式的內容，使資源環境要求更加深入地融合到經濟發展全過程之中來。

第三，綠色化是穩增長調結構的引航燈和催化劑。綠色化是在當前我國經濟增長面臨下行壓力的情況下提出的。在以往人們的認識中，當經濟比較困難的時候，國家對綠色環保的要求會相對降低一點，以免過強的環保要求會影響經濟增長速度。此次在經濟下行的時候主動提出綠色化要求，就是要強化綠色化導航穩增長調結構，向市場發出明確的信號，表明我們要保的經濟增長不是所有的產業活動，而是那些有利于國家可持續發展的經濟活動，要實現的經濟結構，也不都是原來的產業結構和技術結構，而是有利于循環低碳發展的經濟結構。綠色化實際上是要引導和催化經濟的轉型升級，促使經濟增長進入具有綠色競爭力的通道。

第四，綠色化是經濟綠色轉型的傳動器和輸油閥。馬達轟鳴不等于車輪飛轉，要把建設生態文明這項戰略決策和頂層設計變成現實成果，還需要具體的實施計劃，綠色化就是把這項頂層設計轉化為實際行動的行動計劃和運行機制。在這里，綠色化中的“化”字具有特殊意義，值得深入理解。“化”意味著在時間上長期持續，在空間上廣泛實施。我們都知道，要使一個靜止的重物運動，開始時會十分吃力，需要提供很大的推力，初始速度比較慢，但隨著速度逐漸加快，就可以不必提供那么大的推力了。這個比喻告訴我們，推動經濟發展綠色化，開始時會因為認識不足、利益掣肘等原因而比較困難，此時一定要下定決心，咬牙加力，等到綠色發展逐步成為社會共識，各種有利于綠色發展的體制機制也建立起來了，那時綠色發展本身就會具有繼續向前的慣性，就比較容易繼續推動了。萬事開頭難，“化”字解其味，是深刻理解綠色化要求的關鍵之處。

發展是本體，綠色為約束。提出綠色發展，就是明確了發展的中心地位，同時對發展給予特定的外在要求，二者兼具，方為真諦。

經濟發展綠色化的含義

綠色是指環保，經濟是指賺錢，所以經濟發展綠色化就是指那些同時產生環境效益和經濟效益的發展過程，具體而言有兩種含義：

第一種含義，是指“經濟要環保”，既要求經濟活動不損害環境或有利于保護環境。在這里，“綠色”是對經濟活動的外在限定，它要求經濟活動不以犧牲環境為代價或不付出過大的環境代價。在這個意義上，綠色經濟并非單指某些產業活動，而是對整個經濟體系的要求，它實際上是指要把原有經濟體系的面貌由“非環保型”轉到“環保型”，因此，此時綠色經濟又可稱為“環保型經濟”或“環境友好型經濟”。舉例說，鋼鐵、化工、建材、造紙等這些產業，在粗放型發展方式下是高排放的因而是非綠色經濟的，而在清潔技術、循環利用和節能減排的生產方式下，就是環保型的，就屬于綠色經濟。應該注意，這時候經濟發展綠色化強調的重點是“環保”，即為了環保的目的，哪怕放棄一部分經濟效益也是必要的，以保證經濟是“綠色”的。

第二種含義，是指“從環保要經濟”，即從環境保護活動中獲取經濟效益。美國耶魯大學丹尼爾·埃斯蒂教授和安德魯·溫斯頓教授在《從綠到金——聰明企業如何利用環保戰略構建競爭優勢》一書中指出：“為什么通用電氣、索尼、豐田、沃爾瑪這些世界最大、最強硬、最追逐利潤的企業現在都在談環境保護？（因為）聰明的企業會通過對環保挑戰的戰略管理取得競爭優勢。“他們認為“以全新視角觀察事物，會帶來實際收益。過去四十年間，越來越多的企業發現了靈活管理綠色浪潮帶來的壓力所能獲得的潛在效益。未來的企業將既創造業務利潤，又創造一個健康和可持續發展的世界。”我們可以把這個意義上的綠色經濟稱為“從綠掘金”，也就是說，環境保護可以成為經濟利潤的一個來源，成為一個經濟增長點。舉例說，環境污染治理、環境基礎設施建設、新能源開發、綠色食品研發等，都可以帶來新的利潤，使這一部分活動改變了“環保只賠錢不賺錢”的形象。可以看到，這個時候“綠色經濟”強調的重點是“經濟”，即通過政策調節和定向開發使環境保護也有利可圖。

按照經濟發展綠色化是同時產生環境效益和經濟效益的發展過程的定義，可以看到，經濟發展綠色化的外延有兩個：

一是對原有經濟系統進行“綠化”或生態化改造。它包括開發新的生產工藝、降低或替代有毒有害物質的使用、高效和循環利用原材料、降低污染物的產生量、對污染物進行凈化治理等，這些活動都能減輕對環境的壓力，并通過節約資源而獲得經濟效益，對傳統產業都是適用的。實際上，現代工業已經在很大程度上做到了低排放甚至零排放，所以盡管產業是傳統產業，但屬性上已屬于綠色經濟。我國政府所部署的“加快建設以低碳排放為特征的工業、建筑、交通體系等”就屬于這個范圍。

二是發展對環境影響小或有利于改善環境的產業。它包括生態農業、生態旅游、有機食品、可再生能源、服務業、高新科技、植樹造林等等，稱為“綠色產業”，其特點就是天生對環境友好，不必投入過多資源進行污染防治和生態保護。這些產業并不都是新興產業，有些是屬于傳統產業的，而且有些產業有著數千年的悠久歷史，例如我國傳統的農耕生產方式中有些做法充分運用了資源循環利用的原理，充滿了生態文明的智慧。目前聯合國環境署倡導的“綠色投資”主要是要求各國把資金投入到這些既能增加就業、拉動消費又減少排放的經濟活動中去，包括清潔技術、可再生能源、生態系統或環境基礎設施、基于生物多樣性的商業（如有機農業）、廢物及化學品管理、綠色城市、綠色建筑和綠色交通等，可以看到與上述綠色產業也是基本一致的。我國政府部署的“培育以低碳排放為特征的新的經濟增長點”也屬于這個范圍。

加快經濟發展綠色化的政策建議

綠色經濟具有“綠色”和“經濟”的雙重特性，所以，加快推進經濟發展綠色化，就是從環保和經濟兩個方面制定促進發展綠色經濟的政策。環保政策的主要目的是使經濟更綠化，其主要方式是實行從嚴從緊的管制，起到“推”的作用；經濟政策的主要目的是使環保更賺錢，其主要方式是實行必要的經濟利益刺激，起到“拉”的作用，這一“推”一“拉”，相互配合，相得益彰，實現環境與經濟共贏。

首先是實施推進經濟發展綠色化的環保政策：

第一，提高環境準入門檻。按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發等主體功能區，制定不同的區域發展政策。根據環境容量和資源承載力確定污染物排放總量控制計劃，并以此為基礎制定經濟發展總體規劃和專項規劃。在一些特殊的地區，要實行環境優先。嚴格按照法律法規和環境標準的要求，對經濟社會發展規劃、經濟政策、建設項目等進行嚴格的環境影響評價，對環境容量不足和污染物排放超過總量控制計劃的地區，嚴格限制有污染物排放的建設項目的新建和擴建。對資源和環境消耗設定剛性紅線。

第二，加強環境保護管理和執法。依法關閉高耗能、高污染的企業，對排放污染造成重大損失的企業和個人依法追究責任。圍繞水污染防治、大氣污染防治、城市環境保護、農村環境保護、生態保護、核與輻射環境安全和推動解決當前突出的環境問題等重點任務，嚴格執法，重點抓一些大案。嚴格實施對自然資源的用途管制。

我國傳統的農耕生產方式中有些做法充分運用了資源循環利用的原理，充滿了生態文明的智慧。圖為江西省德興市繞二鎮重溪村，茶農正在開心采摘清明茶。CFP供圖

第三，強化環境與經濟綜合決策機制。把環境保護前置于經濟社會發展的決策階段，在經濟決策過程中強化環境保護的把關和引導作用。從環境保護方面提出對國家和地區經濟發展戰略的重要建議。對環境有重大影響的決策，應當進行環境影響論證，必要時實行環保一票否決。把環境保護作為國家宏觀經濟調控政策的主要標準和重要手段。

第四，把環保要求納入生產和消費全過程。廣泛推行清潔生產，鼓勵節能降耗，防范和應對污染事故，構建低消耗、少污染的現代生產體系。實行有利于環境保護的流通方式，積極治理鐵路、水運等運輸污染，保障危險化學品運輸和儲存安全，限制高污染產品貿易，完善資源再生回收利用，建立清潔、安全的現代物流體系。大力倡導環境友好的消費方式，實行環境標識、環境認證、綠色采購和生產者責任延伸等制度，推行垃圾分類和消費品回收，建立綠色、節約的消費體系。

同時制定促進經濟發展綠色化的經濟政策：

第一，建立健全環境產權制度。按照中央關于“落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制”的要求，完善產權制度。一是建立環境資產的產權法律制度。制定環境標準和劃出生態紅線，確定可用于支撐經濟發展的環境承載力規模，明確這些環境承載力的終極產權屬于全民所有，其作用是從經濟發展中獲得最大的經濟效益。二是建立國家代表全民行使該種環境承載力所有權的經濟體制，可以考慮成立“國家環境資產經營總公司”來承包作為經濟資產的環境承載力，這個公司出于追求經濟利益的目的，會盡力把有限的環境承載力資源配置到獲得最大經濟效益的經濟活動上去。三是建立環境資產產權交易市場，讓市場機制發揮配置經濟資源的決定性作用，使有限的環境承載力資源經過市場選擇而流轉到獲得更高效益的生產領域。以上思路可以先在局部的區域或流域進行試點。

第二，實施促進提高資源產出率的鼓勵措施。用法規形式確立對循環利用資源的經濟活動給予減稅、補貼等優惠措施。制定法規和相關政策，對優先采購和使用節能節水節材等有利于保護環境的產品、設備和設施等行為，給予獎勵或補差。制定法規政策支持清潔能源、節能環保產業發展，包括建立清潔產業技術研發支持基金、風險投資基金、新型節能環保技術推廣平臺等，支持在生態文明建設領域的“萬眾創業，大眾創新”。建立和完善生態環境損害賠償和生態補償等重要制度。

第三，創設有利于綠色經濟的激勵機制。出臺綠色信貸、污染責任保險、綠色投資等環境經濟政策，把產品消費后的處置責任前移到生產者，從而激勵生產者按照環境友好的理念進行產品設計，優化生產過程。通過制定引導性的財政和價格政策，引導企業走清潔生產和循環經濟之路。通過調整水、電、煤等資源價格促進企業采取資源節約型的生產工藝。完善環境保護模范城市、生態省（市）、生態示范區、環境友好型企業、綠色學校、綠色社區等創建活動，使那些在推進經濟發展與環境保護相互融合方面取得重要進展的地區獲得榮譽和實惠。

第四，實行有利于綠色發展的干部選用制度。以自然資源資產負債表為依據，改革干部考核評價和任用制度，使那些在推進綠色化中成績突出的干部得到重用。以資源環境生態紅線管控等為基線，建立生態環保問責制，進行自然資源資產離任審計和責任追究。