法治：必須告別“運動式治理”

法治：必須告別“運動式治理”

■專家名片

祁凡驊中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長

在我國，各部門、各地區各種“專項行動”似乎早已形成一種模式：證監會部署“2015證監法網專項執法行動”，安全生產領域“打非治違”專項行動，全國開展整治互聯網低俗之風專項行動等等。尤其是環保系統，多年來專項行動更是數不勝數，最為著名的是“零點行動”，而后是大大小小、自上而下的執法大檢查、各地的專項整治、集中創建等等。這些名目多樣的“專項行動”，使得全社會看到政府部門對社會熱點問題積極作為的同時，也讓人們看到“運動式治理”范式的常態化。“運動式治理”已經成為當前國家與政府治理工具箱中最常用的治理范式，這種范式是國家治理現代化過程中最需要轉變的，為法治社會建設增加了難度。

傳承路徑

中國運動式治理具有權威性、有效性、運動性、反彈性和動員性等特點，是當前我國政府治理的一種方式。無論是從規范研究還是從經驗研究，中國運動式治理課題都為當今學術界提供了研究的素材和拓寬了研究的空間。

“運動式治理”可以追溯到革命戰爭年代。革命戰爭時期的農民運動、整風運動是早期的運動治理形式。在社會主義建設時期，“運動式治理”模式得到了充分的繼承和發揮。“三反”、“五反”、“人民公社”、“大煉鋼鐵”、“文化大革命”、“批林批孔”等運動形式多樣，雖然針對的問題和著力點不同，但都帶有濃重的政治色彩。

改革開放之后，政治領域的“運動式治理”慢慢淡出，但行政領域中針對社會問題的“運動式治理”得到了延續和保留。各種“嚴打”、“集中整治”、“專項行動”等在當今的治理中仍然是使用頻率頗高的治理工具。

在公共管理理念和工具廣為傳播的今天，為什么“運動式治理”在我國治理工具箱中一直占據著重要的地位，其首要的原因是治理的路徑依賴。當公共事務出現要解決的議題時，“運動式治理”成了熟悉的、駕輕就熟的選擇。

為何揮之不去

“運動式治理”之所以不斷地老樹開新花，其中緣由是多方面的，最根本的是中國常態治理能力的不足。

首先，“運動式治理”的方式是中國的執政黨和政府對社會問題的回應性宣示。一些社會熱點問題是長期積累下來的痼疾，很難在短時間內藥到病除，社會民眾身受困擾，關切度很高。比如霧霾、水危機、土壤污染等環境問題，事關廣大民眾身心健康，社會關注度極高，采取的運動式治理方式，可以展示對這些問題的高度關注與重視的態度，是對民眾需求的強有力的回應。其次，這種方式是集中力量下猛藥，短期績效明顯。“運動式治理”常常通過動員發起，集中多部門人力、物力和財力，短時間內強勢作為。“運動式治理”的暴風驟雨必然收到明顯的短期效果。這一點也迎合了部分領導者對任期內績效、短期績效的追求。

同時，還要看到的一點是，“運動式治理”可以彌補常態治理能力的不足。當正常的制度、機制不能奏效時，運動式治理可以打破體制機制局限，通過臨時機制來緩解問題，起到打補丁的作用。比如APEC會議期間，對北京周邊地區環境的集中治理，換來了會議期間的藍天白云，會議在良好的環境下舉辦，國家、民眾都避免了在環境問題上的尷尬。

江西省九江市一名小學教師揮刀殺人，被警方押送。身為教育工作者的法治意識都沒有，建立法治的路仍漫長。CFP/供圖

對法治建設的傷害

盡管“運動式治理”的盛行有其存在的理由，但是，“運動式治理”與國家治理現代化的內在追求是相悖的。它會對國家治理現代化造成四方面的傷害。

第一，“運動式治理”常常是短期、臨時的集體行動，缺乏穩定的組織、機制、資源支持，缺乏系統性。雖然可以猛藥見效，可以彌補常態治理能力的不足，但無法達到長治。假如“運動式治理”成為“常態”，那么治理體系的系統性將經常性的受到破壞。

第二，“運動式治理”會侵蝕規則與法律的權威，與依法治理背道而馳。依法治理是國家治理現代化的路徑選擇，而“運動式治理”往往伴隨著從重、從嚴的懲治思維，同樣的違規行為，與常態相比，在“運動式治理”期間會受到更為嚴厲的懲罰。這種懲治思維與法治思維中的公平理念相沖突。法規有了彈性，也就失去了權威。“運動式治理”是“人治”的選擇。

第三，“運動式治理”助長投機心理與行為，有礙于現代國家治理長治、穩定的目標訴求。“運動式治理”的集中作為、短期行為特征，使違規者感覺過了這陣風就會雨過天晴，助長違規者的僥幸和投機心理。專項行動期間，違規者停止違規行為往往就能逃過懲罰。等專項行動過去后，違規行為又故態萌發、死灰復燃。“淮河零點行動”后，淮河沿線水污染問題依然是治理的重點問題之一；各級政府經常針對環境問題進行過多種數次的專項執法行動，但環保問題依然沒有得到有效解決。由此我們可以發現，“運動式治理”并不能收到長期根治的效果，無益于國家治理現代化長治目標的達成。

第四，“運動式治理”的高成本有悖現代治理的高效追求。“運動式治理”常常是集中多方資源，以高強度的投入爭取迅速見效。“運動式治理”是只看結果不看成本的粗放型治理，而成本考量是現代政府治理的基本理念與追求。“運動式治理”減不下去，治理的成本就很難真正減下去。

轉變的路徑分類應對

我們不可能揮舞著“人治”的大棒來追求“法治”的理想。十八屆四中全會提出的依法治國方略實質是國家治理范式轉移的一種政治宣誓。那么，如何實現治理范式的轉移呢？立刻、完全禁止“運動式治理”肯定是不可能做到的，也不是一項理性的選擇。合理的策略應當是對公共事務和議題進行分類，不同的問題采用不同的治理模式。一類是經常發生和出現的公共議題，比如食品安全問題、環境保護問題、困難群眾幫扶、貧困地區教育發展、城市排水系統改造等等。應對這類問題需要建標準、建制度，實施常態治理，著力制度的實施。假如以“運動式治理”來應對經常發生的公共問題，結果只能雨過地皮濕，治標不治本。此類問題應禁止采用“運動式治理”。

另一類公共問題屬于偶發性、應急性議題，比如災害天氣、疫情、環境突發事件等突發事項。此類公共議題可以組成臨時機構，整合不同部門，集中各類資源，以“運動式治理”的方式加以應對。但這類公共議題解決的如何，基礎還在“常態治理”。比如，地震屬應急類問題，但假如建筑物的防震標準執行嚴格、人們防震知識日常普及扎實，地震發生時的臨時應對就會相對容易。所以，我們所談的分類應對的策略實質上是一種漸進轉變的路徑。

隨著制度的健全和切實執行，常態治理的能力必須要日漸加強，偶發性、應急性公共問題才會隨之減少，從“運動治理范式”向“常態治理范式”的轉變也才會隨之而來。

湖北省十堰市70余名一把手攜配偶到市看守所警方教育基地體驗為期半天的“高墻鐵窗”生活。CFP/供圖

■名詞解釋：

運動式治理指各類治理主體憑借政治權威，采用自上而下的方式，動員各級相關人員集中力量、廣泛參與，對存在的社會問題進行短時間、高強度的疏導與排解。