法治保護環境有多難？

李軍

法治保護環境有多難？

李軍

北京市環保部門督查某企業。鄧佳/攝

前不久，山東省環保專項行動檢查組到幾家企業檢查，竟然被保安擋在門外。雖然幾番周折，最后執法人員還是進入了廠內，但卻反映了當下環境執法依然面臨種種困局的現象。這件事再次引起了社會對環境執法難的關注。

環境執法難不是現在才有的事，一直以來都存在。只是讓很多人不解的是，被稱為“長了牙齒”的新環保法已經開始實施，為何執法難仍然無解？難道長了牙齒的法律仍然是紙老虎，嚇人不咬人？

從全國來看，新環保法實施以來，各地普遍加大了環境執法力度，從嚴處罰環境違法行為，處罰案件的數量和罰款數額都創了紀錄，移送公安機關的案件也在增多。不過，環境執法難的問題卻并未因新環保法的實施而解決。

首先，由于受利益驅使，加之目前企業保護環境意識不強、違法成本較低，環境執法常常陷入“排污、查處、罰款、繼續排污、繼續查處、繼續罰款、再繼續排污”的惡性循環，造成當前環境執法難。

其實不難想象，門都進不去，何談有效執法？為啥不讓進門，原因大家都心知肚明，如果干干凈凈，何怕檢查？如果遵紀守法，為何不敢對執法敞開大門？媒體的報道也驗證了這一點。

根據媒體報道，山東這家企業的保安以請示領導為由拒絕檢查組進廠，廠內人員則利用這段時間中止環境違法行為，如臨時啟動治污設施，添加脫硫催化劑等，這樣檢查組就可能無法及時鎖定環境違法行為，拿不到有效證據。

環境保護法規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。可見，企業是有義務配合環保部門現場檢查的。

目前，我國已經制定了一系列環保法律法規，法律體系逐步健全，但環境執法卻依然存在諸多問題。有人將環境執法與企業比作貓和耗子的關系，耗子總能找到躲的地方。對部分地方政府而言，在保證經濟增長，追求GDP政績的驅動下，環保往往讓位于經濟發展，環境執法遭遇尷尬境地。

這些年大家常說的一句話就是，“環保局長頂得住的站不住，站得住的頂不住”。在現行環境監管體制下，一些地方的政府領導直接干擾環境執法，造成環境執法難。

究竟是什么原因造成環保部門在“地方領導直接干擾”下不敢秉公辦事？有人曾這樣給予注解：這個貓呢，是地方政府養的，能不能捉耗子，捉幾只是由政府部門說了算，不是環保部門說了算。

環保部門的領導干部由地方任免，工資由地方發，在環保與地方經濟發展沖突時，一些地方黨委、政府往往要求環保部門服從“發展大局”，有的地方環保部門對地方財稅大戶企業不敢查，尤其是基層環境執法到位難度相當大，即便對違法企業處罰，也存在“虛”多、“實”少，不能產生強有力的威懾，導致一些企業的違法行為痼疾難除。

中國社會是一個典型的人情社會，人情社會有好處也有壞處。當環境執法碰到人情關系時，往往帶來的也是執法難的問題。這種人情有來自上級領導的，也有來自同事的，還有來自下屬的。環境執法和環境執法者都不可能獨立于社會存在，必然要面臨各種人情關系的羈絆，甚至是各種利益的誘惑。一些重要的環境保護領域有法不依、執法不嚴、監管不力的問題仍十分突出。

在強調種種外界客觀因素的同時，環保部門特別是環境執法部門自身存在的問題，也不容忽視。只有環境執法自身“硬”起來，才能硬氣地應對執法難題。

目前，環境執法機制不健全，對相關環境違法責任追究力度不夠，部門聯動協調機制也不完善。在日常執法中，往往是環保部門單打獨斗，執法任務重、裝備差、人員少，環境執法能力還不能完全適應環境執法監督的實際需要。

當前，環保部門依然未被列入執法部門序列，其執法用車、設施等配備也受到了直接影響。責任更重了，但硬件卻跟不上。比如現在公車改革，現有的車輛都要處理掉，將來執法，設備怎么辦？

新環保法給了環保部門較之以往多得多的執法權，而且為配合新環保法的實施，環保部和公安部還相繼出臺了一批配套實施辦法，賦予環保執法部門新的行政強制權。比如，對非法排污的企業可以實施查封扣押、按日計罰、現場停產和移送司法拘留等。可以說，以新環保法正式實施為契機，環保部門實現了環境執法權的大步前進。

由于執法的特殊性，環境執法對專業知識要求較高。但環境執法有一個獨特現象，就是環境專業科班出身的人少，退伍軍人多，專業知識欠缺，實踐經驗不夠。舉例說，比如去查化工企業的污水排放，不僅要懂各種污染物是什么，要了解污水處理的工藝流程、排放標準，還要認識現場的設備、了解各種指標。平時環境執法對水、土、大氣、化工等各種領域的污染問題均會涉及到，對于非專業出身的人來說，要精通這些領域知識，不下一番苦功夫，是很難做到的。

因此，新環保法雖然賦予了很多新的執法權，但環保部門仍然面臨重重考驗——有了牙齒卻難以施展，突出表現就是權力增加、能力不足。正如基層執法者所言：新法給我們的權力很大，實際執法卻有些力不從心。

優秀的法律需要優秀的執法人員，光有法，沒有具體的、高素質的執法人員，肯定起不到好效果，甚至使法律成為擺設。

執法難也從另一個側面反映了環保部門的任務重，需要環保部門苦練內功、嚴格要求，珍惜手中權力、尊重群眾利益，讓自身先“硬”起來。當然，硬起來的方式很多，不光是敢于硬碰硬。在目前很多現實無法改變的情況下，環保部門在工作中更要講究方式方法。

媒體上報道的一個案例，很具啟發性。當一位環保局長被問到新形勢下，是否還頂得住的站不住時，這位局長講了一個“段子”：

市長3次拿了3個項目，問我的意見，“你看這事能辦嗎？”按照環保法、環評法也好，各種技術規范也好，這3個項目肯定都是不行的。可我要是直接回絕，一次、兩次、三次，市長就對我有看法了，“這小子”就是跟我對著干！之后肯定得找茬兒修理我，最終的下場就是雖然頂住了，但也倒下了。必須堅持原則，但也得講方法。

第一件事，我說這事能辦，就是項目的選址有問題，咱們給他們找某某工業園，位置合適，也不違反各種規定。第二件事，我說這事能辦，但是這個企業的排放水平必須提高，符合標準。第三件事，我說這個真不能辦，咱要是辦了，將來有啥問題，不管是您還是我，就算退了休，也得被追責。

其實現實中，不光環境執法，任何一個領域執法都不容易。“執法難”可以作為發發牢騷的話說說，理由也有幾十條、上百條，但再多的理由也不能成為不作為的借口，否則就失去了執法隊伍存在的理由了。