北京城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務均等化研究

類淑霞+張士運

摘要：近年來，北京市通過一系列強有力的舉措，基本上實現(xiàn)了教育資源的“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”。但在實際調(diào)研中，農(nóng)村地區(qū)對基礎(chǔ)教育公共服務的滿意率僅為61.1%，在師資等軟實力方面還存在著均等化要求。本文針對北京市2009-2013年教育資源配置情況進行分析，并嘗試提出相關(guān)建議，以期為北京市基礎(chǔ)教育公共服務均等化提供有益參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育;公共服務;均等化

中圖分類號：G645 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2015）45-0054-04

教育是社會流動和社會公平的基本條件，在經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)先導性作用，是人類發(fā)展的關(guān)鍵衡量指標。教育公共服務是指在教育領(lǐng)域提供的公共服務，是由法律授權(quán)的政府、非政府公共組織及其他企業(yè)單位，在教育的生產(chǎn)和供給中所承擔的職責和履行的職能。[1]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，……建立健全公共教育服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，維護教育公平和教育秩序”。

2013年10月，在首屆國際學習型城市大會上《建設(shè)學習型城市北京宣言》鄭重承諾：“促進教育體系內(nèi)的包容性學習，所有的公民，不論能力、性別、社會背景、語言、種族、宗教或文化，都應有平等的學習機會”，[2]這就要求必須重視實現(xiàn)教育公共服務的均等化?；A(chǔ)教育在教育體系中占有重要地位，不僅是一個涉及民生的問題，更是一個關(guān)乎國家發(fā)展的全局問題。[3]基礎(chǔ)教育作為基本的公共服務，具有社會性、公共性和公平性的特點。[4]北京歷來重視基礎(chǔ)教育公共服務的均等化問題，近年來以增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給為切入點，統(tǒng)籌解決基礎(chǔ)教育資源配置、擇校等問題，堅持基礎(chǔ)教育基本公共服務標準，促進義務教育均衡發(fā)展，采取推進優(yōu)質(zhì)校一體化辦學、學區(qū)制和九年一貫制對口招生，完善優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法，完善校長教師交流機制，構(gòu)建利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制等一系列措施，進一步縮小北京市區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間的差距，滿足廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的迫切需求。本文以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育作為研究對象，采用多個指標考量城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務均等化現(xiàn)狀及動態(tài)變化，為進一步提高教育均等化水平提供借鑒。

一、北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置差異化分析

（一）城鄉(xiāng)間居民教育經(jīng)費投入差異化分析

2009-2013年，北京市城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民教育文化娛樂支出差距呈現(xiàn)擴大趨勢。2009年，城鄉(xiāng)居民之間教育文化娛樂支出差值為1696元，到2013年這一差距擴大到2654元。從教育娛樂文化支出占消費性總支出比例來看，農(nóng)村比城鎮(zhèn)低5個百分點左右。城鄉(xiāng)教育支出中的學雜費除2012年外，其他年度城鎮(zhèn)學雜費支出均低于農(nóng)村，最高差額發(fā)生在2013年，達到203元，城鎮(zhèn)居民學雜費支出僅為農(nóng)村的32.11%，這意味著相對貧窮的農(nóng)村居民比富裕的城鎮(zhèn)居民負擔更多的教育學雜費，這就要求在提供教育公共服務時，要充分考慮到農(nóng)村和城鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展方面的差距，給予農(nóng)村教育服務更多的傾斜。

（二）城鄉(xiāng)間辦學條件差異化分析

筆者對校舍面積、教室面積、實驗室面積、微機室面積、圖書冊數(shù)、計算機數(shù)、教學儀器設(shè)備資產(chǎn)值等多個指標進行了城鄉(xiāng)教學條件總量和生均兩個層面上的詳細對比。通過數(shù)據(jù)比對得知，從總量來說，城市比農(nóng)村地區(qū)擁有資源的絕對數(shù)量要高得多，尤其是小學階段，城鄉(xiāng)差距比初中階段義務教育更加突出。雖然城市擁有更多的教學資源，但是教學任務也更加繁重，從在校生看，2013年北京城市地區(qū)小學在校生810293人，是農(nóng)村地區(qū)小學在校生64071人的12.65倍，農(nóng)村地區(qū)的初中在校生更少一些，只有16799人，僅為城市地區(qū)初中在校生325278人的5.2%。因此，從生均教學條件指標看，農(nóng)村地區(qū)要好于城市地區(qū)，尤其是校舍面積、實驗室面積等，受城市土地資源影響，城鎮(zhèn)學校的生均教學面積低于農(nóng)村地區(qū)生均教學面積。這種情況在初中更為嚴重，教學條件中所有指標城市地區(qū)生均都不足農(nóng)村地區(qū)生均的一半。

從辦學條件動態(tài)變化看，近五年，城市地區(qū)無論是小學還是中學教學條件都有了很大的改善和提高，所有的指標都有了很大的增長。農(nóng)村地區(qū)除教學儀器設(shè)備資產(chǎn)值、計算機數(shù)量外，其他指標都有很大幅度的減少，所以造成從絕對量上看，城市與農(nóng)村義務教育教學條件的差距越來越大。但是由于城市地區(qū)學生數(shù)量增加幅度大于農(nóng)村地區(qū)，造成生均的教學條件越來越低，并且與農(nóng)村地區(qū)的差距也越來越大，城市地區(qū)初中生均辦學條件與農(nóng)村地區(qū)比值由2009年的一半左右降低到2013年30%左右。

（三）城鄉(xiāng)間師資水平與結(jié)構(gòu)差異化分析

義務教育城鄉(xiāng)差距絕不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)費投入和辦學條件上，最重要的是反映在師資水平上面。首先，從生師比上看，無論是小學還是初中，農(nóng)村地區(qū)生師比都小于城市地區(qū)，其中小學階段要少3.5，初中階段要少3.1，這說明與城市小學相比，農(nóng)村地區(qū)具有更多的教師資源。從2009到2013年的變化看，無論是城市還是農(nóng)村，在小學階段每名專任教師平均學生數(shù)都有增加趨勢，城市小學增加了0.9，農(nóng)村小學增加了1.1;而初中階段都呈現(xiàn)出下降趨勢，城市初中下降了1.0，農(nóng)村初中下降了2.0。

其次，從學歷層次上看，2013年北京市城市普通小學具有本科以上學歷的教師占在崗教師總數(shù)的85.14%，比2009年提高了14.11個百分點，而農(nóng)村地區(qū)小學具有本科及以上學歷的教師比例占在崗教師總數(shù)的77.29%，雖然與2009年相比增加了18.55%，增加的幅度大于城市地區(qū)，但與城市地區(qū)小學教師的學歷層次相比，仍低于城市7.85個百分點。城市初中具有本科以上學歷的教師占初中教師總數(shù)的97.26%，比2009年增加了5.35%，農(nóng)村普通初中具有本科及以上學歷的教師比例上升到95.54%，比2009年增加了3.32%，但是與城市普通中學教師學歷層次相比，仍然有1.72個百分點的差距。

再次，從義務教育階段教師職稱結(jié)構(gòu)來看，城鄉(xiāng)小學階段差距不大，城市小學高級職稱（包括中學高級和小學高級）教師達到53.33%，農(nóng)村小學高級職稱教師52.99%，二者僅相差0.34%。在初中階段，城市初中高級職稱（包括中學高級和中學一級）為60.81%，而農(nóng)村初中高級職稱教師只有52.04%，城市比農(nóng)村要高出8.77個百分點（見表6）。

經(jīng)過近5年的建設(shè)和發(fā)展，北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化水平有了很大的提高，例如，從城鄉(xiāng)之間高學歷教師比例來看，小學階段城鄉(xiāng)差距由2009年的12.29%縮小到2013年的7.85%;在經(jīng)費投入方面，城市居民家庭教育經(jīng)費支出明顯大于農(nóng)村地區(qū)，但是在生均辦學條件方面，農(nóng)村又優(yōu)于城市地區(qū)。因此，從總體上說，北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育基本上達到均衡，但仍然存在結(jié)構(gòu)上的非均衡。

二、北京市農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務情況調(diào)查

為深入了解北京市農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務效果，2014年筆者在北京市懷柔區(qū)、平谷區(qū)、門頭溝區(qū)、密云縣等地采取座談和問卷等形式，針對北京農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務情況進行調(diào)研。調(diào)研發(fā)放問卷500份，收回401份，其中，平原地區(qū)農(nóng)村居民調(diào)查問卷89份，占總份數(shù)的22.2%;山區(qū)農(nóng)村居民調(diào)查問卷312份，占總份數(shù)的77.8%。經(jīng)過對調(diào)查問卷分析，結(jié)合實地調(diào)研情況，調(diào)研結(jié)果如下：

在義務教育公共服務滿意度的調(diào)查方面，共計有245人表示滿意，108人表示不滿意，未評判的人有48人，滿意比例達61.1%，不滿意比例為26.9%。其中，平原地區(qū)農(nóng)村居民對義務教育公共服務滿意比例達65.2%，略高于山區(qū)農(nóng)村居民對義務教育公共服務滿意的比例（59.9%），且山區(qū)農(nóng)村居民對義務教育公共服務不滿意比例達29.5%，高于平原地區(qū)農(nóng)村居民對義務教育公共服務不滿意的比例（18.0%）。

通過對義務教育公共服務不滿意的原因進行分析發(fā)現(xiàn)，反映人次最多的是優(yōu)秀教師資源缺乏，占總反映人次的61.2%，是北京農(nóng)村居民對義務教育公共服務不滿意的主要原因，如表7。

結(jié)合實地調(diào)研，農(nóng)村居民對義務教育不滿意的原因還包括學校與家長信息溝通渠道不暢、孩子上學不方便，路途遙遠等;特別是山區(qū)居民對義務教育階段孩子上學路途遙遠反映較多，建議在義務教育階段能夠提供校車服務。

三、北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育及公共服務均等化建議

（一）建立多元化基礎(chǔ)教育公共服務供給機制

把市場的公平競爭機制和自由選擇機制引入教育領(lǐng)域，實現(xiàn)教育服務供給的多樣化和市場化，是現(xiàn)階段創(chuàng)新社會治理提高教育基本公共服務水平的重要舉措。政府對基礎(chǔ)教育公共服務的供給在北京市教育體系中占有絕對地位，這種單中心的服務供給機制容易出現(xiàn)城市農(nóng)村兩種對待，城鄉(xiāng)兩個標準等不公平現(xiàn)象。要改變政府壟斷教育的局面，在教育公共服務供給中，逐步形成政府主導、多元主體協(xié)同的公共服務供給體系。明確政府、市場、社會在教育公共服務供給中的功能定位，明晰職責和任務，政府應主動完善公共服務供給的市場化、社會化的制度環(huán)境。建立健全教育公共服務多元主體協(xié)同供給的有效機制，以成立教育集團、授權(quán)民辦、公私協(xié)作等不同的供給模式形成多元主體協(xié)同提供教育公共服務，引導社會力量、民營主體投入到基礎(chǔ)教育公共服務供給活動中。

（二）提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育軟實力均衡配置

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市農(nóng)村地區(qū)對基本教育公共服務最不滿意的是優(yōu)秀教師資源缺乏，北京市集中了優(yōu)良師資及優(yōu)秀生源的重點學校，主要分布在城區(qū)，農(nóng)村地區(qū)學校規(guī)模較小，基本上沒有建立起來高水平的師資隊伍，造成農(nóng)村地區(qū)與城市教學質(zhì)量有很大差別?？梢灾贫◣熧Y城鄉(xiāng)流動的資源配置機制，鼓勵城區(qū)優(yōu)秀教師、校長到郊區(qū)工作，并根據(jù)工作時限在職稱評定、工資補助、交通補貼等方面給予補償，發(fā)揮優(yōu)秀教師、校長的示范性作用，帶動和提高農(nóng)村地區(qū)學校發(fā)展和進步;對于農(nóng)村地區(qū)的骨干教師可以到城區(qū)優(yōu)質(zhì)學校進行專職定向培訓，從而促進優(yōu)秀師資力量區(qū)域間、學校間的均衡配置。

（三）加強城鄉(xiāng)互聯(lián)的教育信息化建設(shè)

現(xiàn)代教育技術(shù)手段的應用時刻推動著教學手段的更新，借助教育信息化建設(shè)實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。在基礎(chǔ)教育公共服務均等化過程中，應加大教育信息化建設(shè)，城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)校園網(wǎng)的全覆蓋，開展教育信息化管理。在信息化建設(shè)中，注重城鄉(xiāng)之間、優(yōu)質(zhì)和普通學校之間在信息高速上的互通與互聯(lián)，通過課程公開、網(wǎng)上答疑等形式實現(xiàn)校際間、地區(qū)間優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。

參考文獻：

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